《公共财政学》课程讲义(07-08学年)(6)

? 因为，政府需要纳税人。 ? 尽管政府可以通过强制手段获得税收收入，但毕竟需要纳税人的合作，因为纳税人不合作对政府而言成本是高昂的。政府若是将自己凌驾于之身，最终将为这种“凌驾”而付出代价。

? 为了争取纳税人的合作，政府务必要提高财政的公共性，使之更好地满足纳税人的公共需求。

? 1.2 基本建制 ? 1.2.1 保护私有产权 ? 国家透过对私有产权的更好保护获得税收收入。

? 1.2.2 政府去利益化 ? 政府不再是直接的经营者，而是通过法律、制度、政策对市场进行宏观调控。政府依靠税收收入而不是自有财产维持政府运转，政府与纳税人是利益攸关方。

? 2. “经济市场化”与“财政公共化”的关系

? 2.1 “经济市场化”的财政内涵 ? 2.1.1 市场在资源配置中发挥基础性作用 ? ——有助于减少因政府、特权部门对资源的控制而造成的公共利益损失，因为市场化压缩了财政暗箱操作的空间。

? 2.1.2 利益主体多元化 ? ——民众对经济利益的主张与权利改变了其对政府财政行为如征税的理解，不同利益主体的冲突对政府提出了更好的要求。

? 2.2 中国的“经济市场化”进程

? 2.2.1 政府向市场放权

? 2.2.2 多元利益格局初步形成 ? 2.2.1 政府向市场放权

? A 宏观管理方面：从“全抓全管”到“与市场分工” ? A1 与市场分工，政府逐步退出了不适宜政府直接介入的领域。主要包括： ? 放松价格管制：从1984年到上世纪90年代初，我国市场取向改革的主要特点是政府放松了对价格及国有企业生产经营和分配的管制。到上世纪90年代初，工业消费品、农产品和生产资料基本实现了市场定价。

? 减少和规范行政审批：如2002年，取消公安部门的娱乐场所审批权。 ? A2 弥补市场失灵：政府的公共服务职能得到了进一步强化，在社会保障、就业、失业等方面的职能明显加强。

? B 国企改革 ? 利改税：从1984年到1986年底，国有企业在理顺政企关系的目标下，开始进行重大调整，主要措施是改国有企业上交利润为缴纳税收。

? ※政府向市场放权对财政体制的影响：从“自产国家”到“税国家” ? 附1：财政国家类型划分及其特点

? 领地国家（Domain-state） ? 自产国家(Owner-state) ? 税国家（Tax-state） ? 领地国家：指君主的收入主要来自自己的领地和王权。（西欧中世纪的欧洲国家）

? 例如在西欧中世纪，虽然各国的君主也能征税，如铸币税和通行税、对旅客和商队课征保安税、对犹太人居住区课征的治安税以及其他各种捐税，但税收收入并不是并不具有普遍性。

? 自产国家：指的是国家通过建立大规模的国家所有权来获得财政收入。 ? 自产国家与社会主义计划经济下的财政形态特别契合。 ? 参见Campbell, John. 1996. An Institutional Analysis of Fiscal Reform in Postcommunist Europe（后共产主义欧洲财政改革的制度分析）. In John Campbell & Ove K. Pedersen. Eds. Legacies of Change. New York: Aldine De Gruyter.

? 自产国家的特点： ? （1）国家的收入主要取决于国家能否有效地组织和管理生产，实现国有资产的保值和增值。

? （2）在短期内迅速集中社会资源。当国家需要财政收入时，只需要使用行政命令，要求使用或者管理国家财产的代理人（如国有企业）向国家交纳一部分产值。

? 自产国家的缺点： ? （1）由于自产国家是建立在国家扩大国有产权的基础上的，这样一来，便取消了私有产权的激励，一切都是公家的，做多做少对自己的收入影响不大，导致生产者和管理者缺乏积极性，工作效率低。国家如果想要保证或增加财政收入，必须付出较高的激励成本。

? （2）大规模的国有财产管理意味着国家必须建立多层级的委托—代理体制，为了克服各层级代理人的机会主义行为，国家必须支付高昂的监督成本。

? “税国家”指的是国家的财政收入主要来自于非国有部门缴纳的税收。 ? 注意两个必要条件：第一个是税收；第二个是“非国有部门”。所以，单是国家的财政收入以税收为主，还不能证明便是税国家。

? “税国家”这一概念是1918年约瑟夫·熊彼特在《税国家的危机》一文中提出的。 ? Schumpeter, Joseph A.: “The crisis of the tax state”, pp.5-38, in A. Peacock et al.（eds.）, International Economic Papers: Translation Prepared for the International Economic Association. New York: Macmillan, 1954.

? 税国家的实践早于概念的诞生，20世纪初的英国已经是名正言顺的税国家，例如1913-1914财政年度的国民总收入为￡197，492，968，其中有84%是来自税收。

? （见G. Armitage-Smith: Principles and methods of taxation, p23, London: The Edinburgh Press, 1927.）

? 税国家的特征 ? （1）公私分明 ? 私产产权明晰，存在大量的私领域，相当一部分财富都不是国家所有。由于国家自己拥有的财富不能满足国家自身的需求，必须通过税收将一部分私人部门的

财富转化为财政收入。

? （2）公共性 ? 税国家中，政府所倚重的不是自身的财产，而是来自公共领域的税收收入。但这只是税国家的表现形式，在税国家的具体运作中，必须有贯彻“无代表、不纳税”这一精神的制度提供支持，政府与纳税人之间的平等合作、互利共存才有可能，才是名副其实的税国家。

? （3）公平性 ? 也就是课税的普遍性，废止特权阶级的免税制度，他们与平民一样成为纳税人。现代国家倡导的“全民纳税”其实是针对特权阶层的举措，因为在传统社会，特权阶层或是免税，或是通过各种途径逃避纳税。

? 附2：建国后到1978年以前的中国财政收入的非税化过程 ? 1978年以前，中国政府的财政收入主要来自于非税收入，1950年建立国家收入体系时便取消了公营企业的所得税，当时的工商税收以产品税为主（而不是收入税）。不过，在1958年以前，由于当时还存在多种经济成本，不少部门还控制在私人部门手中，税收仍是国家从这些私人部门汲取财政收入的手段。

? 1956年，中国逐步完成了私有企业的社会主义改造，这样一来，针对私人部门而设立的税收也就失去了存在的必要性了。

? 1958年，国家将货物税、商品流通税、营业税和印花税合并成工商统一税。 ? 1959年，对国有企业实行利税合一试点，准备取消税收。 ? 文革中，税制又进一步被简化，1973年，将工商统一税及其附加同其他几种税合并为工商税。

? 经过这次简化，对国有企业只征收一种税，即工商税；对集体所有制企业只征收工商税和工商所得税。其余的税收除农业税和关税之外，都是形同虚设。

? 附2：1978年以前中国的财政收入来源 ? 自1958年至1979年，国家主要通过非税手段汲取各个部门的盈余，作为国家的财政收入来源。包括：

? （1）在土地国有的基础上，通过价格上限和国家收购政策来汲取农业部门的盈余；

? （2）通过工资政策来汲取城市家庭的盈余； ? （3）通过行政手段要求国有企业将盈余上缴国家财政。 ? （world bank，1990，p.2；刘守刚，2003，pp. 141-143） ? 2.2.2 逐渐形成以利益为目标、以多利益主体行为为主导的格局 ? 改革开放使中国社会发生了深刻变化，其中最具有本质意义的是独立的利益个体的诞生。

? 改革开放之前，中国的所有社会成员都分属于一个单位，人身依附于一个单位，在一个单位劳动，依靠一个单位生活。一个人离开单位，就不能生存。个人没有独立的经济利益，更没有政治权利和思想的权利。（路风：单位制研究）

? 改革使九亿农民从生产队中摆脱出来，成为独立的生产经营者。 ? 城市职工辞职、下岗，纷纷脱离原单位，走向社会。即使留在原单位的职工，与单位大都是劳动合同关系。

? ——市场经济的原则、宗旨和趋势就是鼓励个体利益独立、承认利益多元化。

? ※思考题：多元利益格局对财政体制的变迁有何影响？

? 2.3 中国“经济市场化”的未竟之路 ? ——1984年，十二届三中全会，提出“社会主义有计划商品经济”。 ? ——1992年，邓小平南巡讲话，第一次明确提出了建设社会主义市场经济的构想。

? 要不要搞市场经济，要害是姓“资”还是姓“社”，判断的根本标准是“三个有利于”——“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”

? ——1993年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，肯定了市场对资源配置的基础性作用。

? ——1997年，十五大，提出要加快国民经济市场化进程；要充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系，继续发展各类市场，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。

? 十五大以后，我国经济的市场化进程加快。

? 2.3.1 存在的问题

? 深层问题没有完全解决，传统计划经济体制的核心部分尚未彻底触动，旧的权力部门和国有垄断行业的利益格局尚未打破；一些新建立起来的重大制度仍是框架性的。主要表现为：

? A 政府占据资源配置的主导地位 ? A1 政府对微观经济干预过多。

? A2 政府间接参与商业经营。 ? 政府主管部门在其“势力范围”中享受着优先甚至垄断所得下属实体上缴收益。下属单位以上交管理费、承包金及年终机关福利的形式汇入部门利益。

? A3 政府暗地参与私人利益的分配，变“正当管理权”为“额外索取权”。——炒房时代的商品房的购买权造就了职能部门（建设、工商、房管、税务、消防）的暴利

? ※政府占据资源配置的主导地位对财政的影响 ? （1）政府生财有道——财政行为几乎存在于每一个政府部门。几乎所有的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。

? 生财手段：私设账外账、小金库、乱收费

? 以内蒙古为例，作为重要资源的煤炭收费权是各级政府的“香馍馍”，谁设谁收，几级分成，但最后这些预算外的收入连1/3也进不了财政。

? （2）政府收入多元化，增加财政监管难度

财政收入 制度内财政收入 制度外财政收入 预算内财政收

预算外财政收入 入 ? 预算内收入指政府通过各种方式集中支配的纳入预算的财政资金，它就是我们常说的狭义的财政收入。主要包括：

? 各种税收 ? 行政事业性经常性收入 ? 国有资产出租、出让获得的资本性收入 ? ※公路局盖大楼出租（慷国家之慨，谋部门私利） ? 预算外收入（off-budget revenue）指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据法律、法规或具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的不纳入国家预算的各种财政性资金。——2003年我国预算外收入为4566.8亿元，相当于同期预算内财政收入的21%；

? ? 制度外收入：制度外收入，包括制度外基金、制度外收费、制度外摊派(集资)和制度外罚没款等。制度外收入虽没有合法的地位，但其规模也相当巨大。——一个城市的一个行政机关两年的统计罚款收入就有15亿元。

?

? 部门利益高于民众利益

? 国企利益高于私企利益

? 集体利益高于个人利益 ? 土地出让金：政府与民争利 ? 按照上海市社科院所做的调查，在长三角地区，农地征用价格为37.5万－45万元／公顷，农地一级市场出让价格为210万－525万元／公顷，二级市场价格为1125万－2250万元／公顷。

? 在城市化的进程中，土地价值几十倍甚至上百倍地升值，地方政府因此获益颇丰。2005年，中国财政收入首次突破3万亿元，而同年，作为地方政府预算外收入的土地出让金收入，就高达5500亿元。

B 利益主体地位不平等

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