《公共财政学》课程讲义(07-08学年)(3)

? 剩余索取权强调的是政府对财的所有权；剩余控制权强调的是政府对财的管理权；

? 剩余控制权理论是对剩余索取权理论的发展。 ? 现代公共部门的管理活动涉及的并不是所有权的变动，而是控制权的转移。

? 这意味着： ? 财非己（政府）有，政府只是替人（纳税人）管财； ? 不仅如此，政府还应替人管好财。 ? 在此背景下，政府关心的是： ? 财政体制是否有助于提高财政资金的使用效率； ? 是否有助于约束政府官员的行为； ? 是否有助于维护纳税人的利益和满足纳税人的集体诉求； ? 等等。

（二）市场性

? 经济学所理解的市场性：

? （1）通常指公共财政为市场经济服务。

? 国内财政学界普遍将“公共财政”理解为与市场经济相匹配的财政类型，是为市场提供公共服务、应对市场失灵和满足公共需要的政府分配行为和活动。

? 市场性意味着政府的财政运作不应妨碍市场的正常运转，而且要保证市场经济的正常存在和运转，政府的活动领域只能限于市场失灵的领域。

? （2）承认公共财政公共性的特殊性，但将其理解为“市场性”。

? 存在的问题： ? 公共财政只是为市场经济服务吗？ ? “公共性”与“市场性”之间是如何划上等号的？

市场性的内涵

? 首先，“市场性”指的是公共财政的市场化运作。例如，让民主选票和公共选择发挥着类似自由竞争市场的功能，用于调节资源分配、获知消费者（纳税人）的需求偏好并据以确定公共产品与服务的相对价格。

? 如果从这个角度看，市场性的确与公共性相辅相成，可以说，正是“市场性”成就了公共财政的“公共性”，也即公共财政通过具有类似市场精神或市场作用的民主政治程序或集体决策规则来实现“公益”和“公利”。

? 因此，公共财政的“市场性”要义在于规范政治市场的操作原则，至于“不应妨碍市场”、“保证市场的正常存在和运转”，则是这一“市场化操作”对“私人市场”的客观影响。

? 由此可见，市场性有别于为市场经济服务：尽管市场经济的发育与市场力量的壮大有利于财政的制度变迁，但“市场性”与市场经济并非直接对应关系，公共财政与市场经济只是一种相互适应、动态演进的关系，而不是充分或必要、包含或被包含的关系。

? 其次，市场性构筑了政府与纳税人之间的自愿交换关系。这种交换不仅涉及政府与纳税人，还发生在不同个体之间，他们有着不同的知识和不同的需求，

但都有权表达各自的利益主张。

? 无疑，这种交换将是复杂的，不过也正是复杂性使得公共财政具备了自由竞争市场中的一些特征。

二、公共财政的原则

参考消息：英国艰难抉择北石银行国有化，2008年2月21日。

? 2008年2月17日，英国财政大臣达林宣布将陷入困境的北石银行暂时国有化，尽管私有化、将银行分拆出售有助于政府更快收回贷款。

? 政府的首要目标是如何保护英国纳税人不受损害。 ? 英国首相布朗：我们的目的是为纳税人争取最好的交易，收回纳税人的钱并获得利润。

? 正是出于上述立场，英国政府决定就北石银行重组融资债券提供的担保向收购方收取费用，并坚持要求获得北石银行部分股权的权证，从而有可能在未来分得一部分银行利润。

国有资产如何被贱卖

? 第一步：一个亿评估为五千万； ? 第二步：五千万两次折扣，第一次贡献折扣（卡拉OK，一卡一拉，问题OK），第二次折扣是优惠折扣（此次又减除两千五百万）

? 第三步：抵押贷款。把债务转移给银行，或实行赊帐，这样两千五百万也不用花了。

? 有的还有最后半个步骤：金蝉脱壳。把优质资产转移。半年或一年以后宣布破产。

? ——范恒山，国家发改委经济体制改革司司长

? （一）纳税人同意原则 ? （二）纳税人知情原则 ? （三）纳税人受益原则

? 为何只有纳税人？

（一）纳税人同意原则

? 纳税人同意原则应是公共财政的基本原则。 ? 在洛克看来，如果有人凭借自己的权势，不征得人民的同意便征课赋税，那么“他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”（《政府论》）

? 英国纳税人同意原则理念构造的先行者，英王约翰于1215年与贵族签定的《大宪章》，规定未经纳税阶层同意的征税是非法的；纳税的标准必须由纳税人的代表决定；国家财政预算及其支出要受到代表的审查和同意。

? ——“无代表、不纳税” ? 美国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权，所以税收立法是一项严肃的立法活动，原则上只能由代表选民的代议机关实施，而不能由政府来代行。

? 从征税方面看，美国税收的原则为： ? 1 纳税人赞同则纳税，不赞同则不纳税。

? 2 纳税人纳税与否要由其代表表达。 ? 这一原则有何价值？

（二）纳税人知情原则

? 与同意原则相联系的是纳税人知情原则。“同意”也只有与“知情权”结合，才具有现实意义，否则也很容易使“同意”流于形式。

? 无知状态下的“同意”无价值可言 ? 纳税人只有在真正了解政府的财政运作，如征税政策的出台过程、政府预算的基本程序与通过情况，才能做出符合自身利益的理性判断。

? 科萨（1891）在论述了公共支出的正义、政治和经济原则时，指出：政府向大众公开与公共支出有关的文件、讨论，中央、省、市公共支出审议机构的账目、文件和讨论都应该公开，可以通过新闻媒体告知大众。

? 美国的预算公开原则：美国的法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。

? 一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布。 ? 二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，都对公众全过程开放。

? 三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。显然，法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度，便于接受公众的监督。

? 《政府隐私权法》：对国防、安全等预算进行了一定程度上的保密。 ? ? 思考：我国的政府预算如何实践“纳税人知情原则”？

（三）纳税人受益原则

? 公共财政的受益原则随着社会经济条件的变化而发展。

? 亚当·斯密提出的税收四原则中，其中一条为：“各种赋税完纳的日期及完纳的方法，须予纳税者最大便利”。

? 受益原则的一种解释是：根据每个人从公共服务中的受益征收税金。 ? 将税收是社会成员为了得到政府的保护所付出的代价，纳税人根据各人从政府提供的服务即公共服务（公共产品）中享受利益的多少而相应地纳税。享受利益多的人多纳税，享受利益少的人少纳税，没有享受利益的人则不纳税。

? 强调受益原则的作用在于： ? 将政府职能限制在提供纳税人所需的公共产品和服务这个范围，这意味着公共收支应是与纳税人的利益息息相关的财政行为。

? 这样一来，政府配置资源就不是对资源的占有而是在与纳税人共享资源的过程中，与纳税人形成具有内在均衡、日趋完善的经济关系。

第三节 公共财政的功能作用 解题

?

思路一：具有公共性的财政体制具有的功能作用。

? 思路二：公共财政体制建构过程中产生的有别于国家财政时代的功能作用。

? 公共财政的功能有哪些？ ? 资源配置 ? 公平分配 ? 市场管理 ? 宏观调控 ? 公共财政职能同市场缺陷（market failure)有关，包括微观改善和宏观控制两方面。

? (1)微观含义的功能 ? 市场中存在： ? A 公共品缺乏，外部性（正、负） ? 政府供应公共品，纠正外部性（奖励正外部性、惩罚负外部性）

?

? ※何谓外部性？ ? 正外部性主要是指某些产品因消费而产生的外部性效用导致向该产品的消费者收费不易。（环保企业）

? 负外部性主要是指某些产品因生产而导致的外部性效用导致向该产品的生产者收费不易。（污染企业）

? ※何谓资源配置？ ? 政府通过要素组合，达到最优化生产。

? 经济学上通常将价格分为产品价格和要素价格，与生产产品的成本相关的产品价格决定着资源在产业之间的分配，而要素的相对价格决定着生产产业之内要素的配合。

补充：公共产品为何由政府生产？

? 原因一：政府生产具有规模经济效益。 ? 亚当·斯密（Adam Smith，1776）指出，对于某些公共机关和公共工程，“就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费”，因此须由君主或国家为之。

1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中区分了私人消费品与集体消费品，指出集体消费品的特征是个人的消费不会导致其他人消费的减少，这意味着向另外的使用者供给该物品的边际成本将是微乎其微的，有时甚至是零。

? 原因二：某些产品具有外部性。 ? 大卫·休谟（David Hume，1739）也注意到，“某些任务的完成对单个人而言并无什么好处（补充：好处不够大），但却对整个社会有益，因而只能通过集体行动来完成。”

? 例如，水污染整治，对个人而言，与其花力气去治理当地水源（与污染

政府对资源进行配置 公共财政的功能一：资源配置

企业作斗争），还不如干脆换个地方住，这样成本还小些。

? 又如，传染病的防治中，受益人不仅仅是被传染者，还包括传染者所在的社区居民因此降低了被传染的机率；

? 又如，义务教育的受益人不只是受教育的学生及其家庭，还包括因为所受教育而增强了劳动力的素质，降低了青少年犯罪率。

? 对于这些产品，由于受益人不只是消费者本人，由于消费者的行为能给社会带来更大的利益，所以应由政府来提供。

? 原因三：某些产品缺乏排挤效应（排挤无效率），且容易出现搭便车行为。 ? 关于缺乏排挤效应，不仅仅是指将某些消费者排挤在外的成本极其高昂（清洁空气），更在于，对于某些产品而言，如果因为存在搭便车而要进行排挤，则结果很可能是导致产品本身失灵。

? 譬如法律制度，它的有效性取决于它的普遍性即为众人遵守，若是因为某人未为法律服务付费便强硬将其排除在外，那么此法律也就不成其为法律；

? 又如财产权（ property rights），它必须建立在众人对财产权的捍卫基础上，否则财产权将名存实亡。（个人的捍卫并不解决问题，因为防不胜防，而必须有赖于全社会对财产权的珍视）

? ※ 萨缪尔森关于公共产品（集体消费品）的理论发现不仅指出了政府供给公共产品具有规模经济效应，还在于，它揭示了因公共产品的消费非竞争性和非排他性而引起的消费者偏好显示难题，并因此进一步确立了公共产品政府供给的正当性。

? ?

? C 垄断的效率损失 ? 公共财政的功能三：政府通过市场管理来反对垄断（如价格管制），针对垄断企业的信息不充分，要求其披露信息。 ※ 何谓垄断的效率损失

由于垄断厂商是在价格高于边际成本处生产，从而使得垄断的产量比竞争状态下的产量低，产生效率损失。

? “垄断”定义：传统上认为是市场上只有一个供应商或只有一个买方便形成垄断。但这种定义不明确，因为存在潜在进入者。（周其仁）垄断指的是独到产品或服务的供应商。

? ——工业的国家（所有制）垄断 ? ——金融业的国家垄断 ? ——大服务业的国家垄断（电信、民航、大服务业） ? 疑问： ? 为何“政府通过市场管理来反对垄断（如价格管制），针对垄断企业的信息不充分，要求其披露信息。”与公共财政的功能有关？

? 政府进行市场管理的核心手段是价格管制，也即公共定价。

? 公共定价的原因 ? ——反垄断不行：违背生产效率； ? ——听任垄断不行：违背产品组合效率。

B 收入不公平

公共财政的功能二：政府进行收入再分配

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