公共管理学黎民讲义(8)

第六讲 公共管理的绩效

学习要点

·绩效与绩效管理的概念

·公共部门绩效评估的“4E”取向

·公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标 ·公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略 ·公共部门目标管理的含义及过程

·目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制

第一节 公共部门的绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念

所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。

公共管理的绩效概念包含3方面内容。 1. 公共管理的成本或目标。

公共管理成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。与其它很多资源一样，公共管理的资源也是稀缺的。因此，公共管理绩效一定会受到成本的限定和约束，公共管理成本必须与可能产生的绩效联系起来考虑。

公共管理的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。

2. 公共部门的产出与效益。

公共部门的产出是指公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，也可以是无形的。公共管理的效益指的是公共部门产出对社会所产生的影响。

公共管理效益可以分成不同的类型：

第一，根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。

第二，根据内容和范围，公共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。 第三，根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。

第四，根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益和隐性效益。

3. 公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。 （二）公共服务中的绩效管理 1、绩效管理的概念及内容

所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。

绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动： （1）绩效指标化（Performance measurement）。 （2）绩效监控（performance monitoring）。 （3）绩效评估（performance evaluation）。

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总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

2、绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处。

（2）能较好地满足服务对象的不同要求。 （3）体现了公共管理的结果导向的精神。

（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。

从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义： （1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。 （2）提供了一种管理工具。

二、公共部门绩效评估指标的选择 常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。 1．经济（Economic）

经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2．效率（Efficiency）

效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。

效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。 3．效能（Effectiveness） 效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。

效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。 4．公平（Equity）

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。

1. 客观性。2．可比性。3．时效性。4．易操作性。5. 综合性。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构 建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

（一）政府绩效的测评标准和方法

1. 公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。 （1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。 2、公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。

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（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。 （二）公共部门绩效评估的指标体系 1. 业绩2. 效率 3. 效能

对公共部门的效能可以从两个方面进行考核： （1）行为合理化水平（2）政府机关效能。。 4. 管理成本

公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1. 外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。 2、内部因素（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。 （二）公共部门绩效管理中的困难

1. 绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。

3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。

4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。

（三）改进公共部门绩效的策略

具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。 1. 改进公共部门绩效的实践创新 2. 改进绩效的理论创新 近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。

（1）组织修炼论（Organization discipline）

组织修炼论认为，未来的竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为了提高组织素质，就必须进行组织修炼。所谓“组织修炼”就是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。

组织修炼理论认为，学习型组织必需具有以下5种技能或者说“修炼”。 第一，自我超越（Personal mastery）。

第二，改善心智模式（improving mental models）。 第三，建立共同愿景（building shared vision）。 第四，团队学习（team learning）。 第五，系统思考（systems thinking）。 （2）知识联盟论（Knowledge linkage）

所谓“知识联盟”就是两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层

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相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可以是战略上的。 知识联盟具有以下4个特征：

第一，学习和创造知识是联盟的中心任务。 第二，知识联盟比产品联盟更紧密。 第三，知识联盟的参与者范围极其广泛。

第四，知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。

五、公共部门绩效评估的地位与作用

具体来说，公共部门绩效评估的作用和功能主要有： （一）公共部门绩效评估的责任落实作用

一是政府的支出必须获得人民的同意并按照正当程序的支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源利用必须达到预期的效果。

（二）公共部门绩效评估的对比作用

一般可以采取三种形式：横向比较，纵向比较，即实际表现与可能达到的最佳状态的比较。其主要目的是通过比较发现问题，寻找差距，挖掘潜力，寻求改进的途径。

（三）绩效评估的计划辅助作用

绩效指标有助于管理目标地分化。有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。 （四）绩效评估的监控支持作用 绩效评估为监控提供了信息支持。 （五）绩效评估的民主和教育作用

有助于广大群众了解、监督、参与政府的工作。同时，评估过程也是一个教育过程。 （六）绩效评估在吸引政治资源方面的作用 吸引社会资助和捐款来应付严重自然灾害；吸引志愿者参加政府的某些服务工作；吸引社会上的研究机构和专家为政府出谋划策，解决难题；吸引社区建立自己的福利机构来弥补政府服务能力的不足；等等。

评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能。最为重要的是。绩效评估的广泛应用，有助手在行政组织内部形成浓厚的绩效意识，把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的全过程。

我国现阶段大力开展和完善公共部门绩效评估，除了上面的作用和功能以外，还能收到以下几个方面的效果：

第一，开展公共部门绩效评估能推进我国政治体制改革。同时，随着体制改革进程，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效评估及其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。

第二，公共部门绩效评估能够提高我国政府的公共部门绩效。 公共部门绩效评估体现了“以结果为本”的管理理念，要求“按效果而不是按投入拨款”，而按效果拨款前提是对结果的科学测定。教育券。

第三，公共部门绩效评估能改善和提高我国政府的信誉和形象。

一方面，公共部门绩效评估实际上是一种信息活动，也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，暴露政府的不足和失败，为提高公共部门绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立公众对政府的信任。

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第二节 公共部门的目标管理

在公共部门的绩效管理中，由于公共部门在投入产出计量上的困难，效率分析法的运用范围相当有限，在更多时候，是运用将成果与目标进行比较的效能分析。因此，在公共部门的绩效管理中，目标设定非常重要。同时，公共部门的组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理的涵义 （一）目标管理的涵义

首先需要指出的是，这里所说的目标管理（Management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理。组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。

目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。 （二）目标管理涵义的变化

可以细分为5个阶段。

1. 作为一种管理哲学阶段。 2. 作为绩效评估工具的阶段。 3. 整合组织与个人目标阶段。 4. 重视长期和战略后果阶段。5. 系统改善生产力的阶段。

二、目标管理的过程

目标管理的过程可以用图6-1来表示。

图中可见目标管理过程主要有如下几个关键阶段或环节。 （一）设定组织目标 关键要注意如下几点：

1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。

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