理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。
其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。
第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。
不足表现为：
第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。
（二）科层制组织的内在缺陷
1．科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。
2．采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
3．排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。
4．依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。
三、公共组织的变革
（一）公共组织变革的主要动因
引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面： 1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革
经济体制的变化永远是公共组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。
2. 政治制度的更迭导致公共组织的变革 政治制度的质变，影响公共组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化。此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。
3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4. 国际环境的重大变化影响公共组织的变革 （二）公共组织变革的目标
1. 公共组织对外在环境的适应力、改造力。 2. 公共组织自身的稳定性、协调性。 （三）公共组织变革的主要内容
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1. 公共组织职能的变革
从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。
从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。 从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。
2. 公共组织结构的变革
公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。
在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。
在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。
3. 公共组织权力关系的变革
随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整。公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。
首先，公共组织向社会组织还权。 其次，横向分权。
最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
复习思考题：
1.什么是公共组织，它与非公共组织有何区别？
2.公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？ 3. 公共组织变革的主要动因和内容是什么？
第四讲 公共管理职能
学习要点：
·公共管理职能的基本内涵；
·公共管理职能的程序性构成与任务性构成；
·前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；
·资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；
·社会主义中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势； ·市场经济条件下公共管理职能存在的依据，基本任务与运行限度。
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第一节 公共管理职能概述
一、 公共管理职能的内涵及其形成原因 （一）公共管理职能的一般内涵 所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。
公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
具体理解：
1. 公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。
2. 公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。
一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。
3. 公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。
4. 公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。 5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。 由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。
其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。
第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。
二 、公共管理的程序性功能
（一）决策。公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。
（二）组织。具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。
（三）领导。公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员自觉地为实现组织目标
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而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。
（四）控制。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。
三、公共部门的任务性职能
（一）经济职能
1. 宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。
2. 微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
（二）政治职能
1. 民主建设。2. 社会治安。3. 国家安全。 （三）社会职能
1. 提供社会保障。2. 促进公正的收入分配。3. 环境保护。 （四）文化职能
文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。
第二节
公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能
所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。
原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。
前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：
（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。
（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。
（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。 二、西方国家公共管理职能及其变迁
根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。 （一）自由放任主义
具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：
（1）政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会
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法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。
（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。
（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。 （二）国家干预主义
从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点： （1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。
主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财富的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调节来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财富的不断增长，另一方面也使得社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。其结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。
（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。 由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与日本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所削弱。
（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。 面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府采取积极的干预主义政策以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。 （三）新古典主义
干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：
首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。
其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。
最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。
所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：
（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。
（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核
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