公共管理学黎民讲义(6)

心政府职能。

（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。 三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：

（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。

（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。

（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。 （二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向 1. 职能重心的转移

党的十一届三中全会终于使党与国家的工作重心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。这就实现了我国公共管理职能重心的根本转移，从而也使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发展阶段。

2. 公共管理职能体系的转变 所谓公共管理职能体系，在这里主要是指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入WTO及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：

（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；

（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；

（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；

（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；

（5）国家防卫职能也将适当加强。 3. 职能方式的转变

具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：

（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。

（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。 4. 职能关系的转变

（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。 （2）政企关系的转变。

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（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。 （4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。

第三节 市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。

然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。

（一）市场不能消除垄断和非公平竞争 （二）市场不能解决外部性问题。

所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。外部性既可能产生积极的正效应，也可能带来消极的负效应。现实生活中，随地吐痰、抽烟会危害公共卫生，许多工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康，此即外部负效应，又称外部不经济。也有些社会活动能产生有益的外部正效应，如企业改进技术、培训员工，个人注射防疫疫苗，私营组织创办教育机构，或是为了组织自身的目的而修筑桥梁、道路，等等，利己也有益于社会。那么市场机制对外部性的矫正也就无能为力，因此，必须借助于市场以外的力量来加以干预和纠正。

（三）市场无法满足社会对公共产品的需求。

一般说来，在国防、外交、公共设施、生态环境、文化教育、科学技术等领域，由于所需投资量大、回收期长，及其产品和服务的非竞争性、非盈利或无盈利性等特点，私人资本无力也不愿进入。因此，单靠市场很难保证生产出适量的公共产品。

（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。市场调节是一种事后调节。一是调节的滞后性，二是调节的盲目性。市场机制本身存在着自己无法克服的弊端和缺陷，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。 二、市场经济中公共管理职能的内容

（一）限制垄断和促进竞争

（二）界定和维护财产权，克服外部性。公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。经济措施主要指征税，如对车主征收“公路使用费”，征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题，

（三）提供公共产品。软件指法律制度、国防、行政服务、消防、社会卫生保健与文体教育等；硬件则包括供水、供电、邮电、通讯、道路交通设施等基础设施。

（四）保障收入分配的公正化。第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准。第二，对个人征收累进所得税，第三，实施工资和物价管制。第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。

（五）调控宏观经济。一是财政政策，即调节政府开支的规模和税收高低，以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。因此宏观经济政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主。 三、公共管理职能的限度

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公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。

首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。 其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。 再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。 最后，公共部门系统存在低效率常态。 在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。

复习思考题：

1. 如何理解公共管理职能的基本内涵？

2. 公共管理职能的程序性职能构成有哪些？任务性职能构成呢？

3. 试分析资本主义不同发展阶段公共管理职能的形成背景，并说明其各自特点。 4. 我国传统公共管理职能体系有何特征？其在新的历史时期的发展趋势又如何？

市场机制在经济发展中发挥着不可替代的巨大作用，但市场机制本身存在着缺陷，要求以政府为主的公共组织对之进行调控，履行相应的职能。然而公共部门的过度干预或无效干预往往可能造成“政府失败”现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺，必须相互配合，协调发展。

第五讲 公共管理的过程

学习要点

? 公共政策的概念、性质 ? 公共政策与公共管理的关系

? 公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止 ? 公共权力与领导 ? 领导方式与效能

? 公共管理中的激励与控制

第一节 公共政策的设计、执行与评估

一、 公共政策与公共管理

公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。

（一） 公共政策概念

1. 从公共政策制定过程看公共政策 2. 从公共政策的职能看公共政策

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3. 从公共政策的目标导向看公共政策 4. 从公共政策的全过程看公共政策

定义：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二） 公共政策与公共管理的关系 1.公共管理贯穿于公共政策过程始终

2. 公共管理是公共政策实施的重要手段。公共政策的目标与公共管理的目标是有机地结合在一起的。公共政策过程每一个阶段的政策目标都决定了该阶段的管理目标，目标必须通过公共管理的过程实现。

3．公共政策是公共管理的灵魂（生命线） ，毛泽东同志说，政策与策略是党的生命线。军功制；农村革命根据地；人口政策上的失误。环境政策。外交政策

公共政策设计 公共政策问题 公共政策制定 公共政策执行 公共政策评估 未达到目标 达到目标 公共政策终结 公共政策调整

图5—1 公共政策过程图

二、 公共政策的性质

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（一）公共政策的利益倾向性

公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。

（二）公共政策的目标导向性

一项公共政策有一个或一组特定的目标，有一个基本的方针，有一条选定的行为路线或方案。公共政策的选择始终是有意识、有目的。 （三）公共政策的合法性与强制性 （四）公共政策的稳定性与时效性 （五）公共政策的多样性

某些公共问题是综合型的，它可能涉及经济、政治、社会、文化、科技、军事、外交等多个领域，我们针对综合型的公共问题制定的公共政策，也一定是综合型的公共政策，其同时发挥着多种功能。

三、 公共政策的设计 （一） 公共政策问题

公共政策设计的目的是为了解决公共问题，而公共问题与一般社会问题有区别。 1. 公共问题的概念、特性及其类型 （1）公共问题的概念与特性。

公共问题具有两个基本特性：①公共问题具有影响的广泛性。②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。

界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。

（2）公共问题的分类。 第一，按地域和行政区划划分。 第二，按公共问题的性质划分。

可以将公共问题按性质分为四个不同的类型别，即管制性公共问题，基础性公共问题，服务性公共问题和保障性公共问题。

管制性公共问题，即宪法及法律框架的完善问题，社会秩序的稳定或社会治安、社区治安等问题。

基础性公共问题，即宏观经济的稳定，地区经济的发展，全国性或地方性公共设施的发展，社区性公共福利增进等方面的问题。

公共服务问题，即社会保障、医疗卫生、社区服务等问题的解决。 人们通常所关心的生态与环境、人口与人口结构、能源等方面的问题属于保障性公共问题。

2. 公共政策问题及特点 特点：（1）相互关联性。（2）主观性。（3）可变性 3. 公共政策问题的发现、提出与确认。

公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种：

（1） 公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。 （2） 各利益集团通过政治途径反映问题。

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