公共管理学黎民讲义(4)

1. 按业务性质分工

按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。

优点：

（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。

（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。

（3）体现事权一致的原则，便于协调。 缺点：

（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。

（2）分工过细，易造成部门林立。

（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。 2. 按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。

优点：

（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；

（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；

（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。 缺点：

（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。

3. 按管理对象分工

按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

优点：

（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。 （2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督 缺点：

（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。 （2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。

（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。

（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线制。 2. 职能制。

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3. 直线职能制。 4. 矩阵制。

第二节 公共组织的类型与作用

一、政府

（一）政府的概念 在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。

国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。一个无政府状态的社会不是一个国家。四是必须有一个主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。

政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。

综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。

狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。

（二）政府的主要类型

现代国家的政府有三种主要形式： 1. 总统制政府

总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。

2．内阁制政府

这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3．委员会制政府 委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。

二、非营利组织

（一）非营利组织的概念

与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。

沃尔夫（Wolf）则认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有

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合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被认为是非营利组织。

我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。 （二）非营利组织的主要类型

从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：

宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。 社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。

文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。 学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。 保护性组织。包括同行业者联合会、工会。 政治性组织。包括政党、政治后援集团。

慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。 社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。

根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析。

一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。 公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。

民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：

慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。 社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。

文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。 财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。

群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。 三、公共组织的作用

（一）公共组织是公共管理的主体

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量

第三节 公共管理的主体（2）：个人

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者

“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。

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理解领导的含义必须把握三点：

（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。

（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。概括地讲，领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。

领导者的影响力可以分为两种：

1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。

公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质

优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。

1. 思想品德素质 2. 文化知识素质 3. 领导能力素质 4. 心理素质 5. 身体素质 （三）领导方式

领导方式大体上有4种类型： 1. 集权型领导方式， 2. 民主型领导方式，

3. 放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。

4. “无为而治”型领导方式， 对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：

E = f （L， F， S）

其中：E——领导的有效性 L——领导者 F——被领导者 S——环境 f——函数关系

即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别 管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，

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其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。

（二）管理者的主要类型与职责

根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。 三、被管理者

（一）作为被管理者的公共组织成员 1. 管理者与被管理者的静态划分 2. 管理者与被管理者的动态划分 （二）作为被管理者的社会公众

社会公众从几个方面影响着公共管理：

社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。

社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第四节 传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

德国社会学家马克斯·韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。

韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型； 一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要内容是：

1．组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。

2．工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3．管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献：

首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原

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