公共管理学黎民讲义(3)

第三节 新公共管理

“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。

新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革 主要特点：

（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。

（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。

（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。

（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。

（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。

（二）美国的新治理 特征：

（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。

（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。

（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。

（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

（三）其它西方国家的实践

1. 澳大利亚和新西兰

新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：

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（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。

（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。

（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。 （4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。

（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。

（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。

（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。 （8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。 （四）各国新公共管理实践的共同特点

综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。

1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。 3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。

5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。

（五）当前西方政府改革的新动向

1. 在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。

2. 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。

3. 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。

4. 各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共管理的时代特征

1. 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。

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与传统的公共行政学相比，“新公共管理“范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

2. 新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。 20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。

有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3. 新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。 政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。 （二）新公共管理的“解题”特色

新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。

在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。

如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现在如下方面。 1. 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。 2. 政府服务以顾客为导向。

3. 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。 4. 通过多种形式的授权改善公共部门的工作。

5. 放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。

6. 文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。 7. 重视公共人力资源管理。

（三）新公共管理的理论困难与受到的批评

1. 新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。

2. 新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。 （四）新公共管理的借鉴意义

4方面的启示：

1. 必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2. 充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量

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改造政府，提高政府的工作效率；

3. 必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4. 注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

复习思考题：

1. 你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段合理与否，为什么？ 2. 你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？

第三讲 公共管理的主体

学习要点：

·公共组织与非公共组织的区别 ·公共组织的基本结构 ·公共组织的类型和作用 ·公共组织领导者的领导方式 ·公共组织的变革

第一节 公共管理的主体（1）：组织

一、公共组织的概念 （一）组织

所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

（二）公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

（三）公共组织的基本要素

与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。 1．物质要素 （1）人员。（2）经费。（3）物资设备 2．精神要素 （1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。 二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别

1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效

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益，是全国社会成员的整体利益。

2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。

3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质

1．社会性。2．权威性。3．法制性。4．系统性。5．主动性。 三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构

决策层 协调指挥层 协调指挥层 协调指挥层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 图3-1 层级领导关系

公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。

中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。

基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。

公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。 优点：

（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；

（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点：

（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；

（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展； （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。 （二）公共组织的横向结构

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