基于中国30年改革经验的社会学分析应星(7)

1994年，中央进行了税收和财政体制的改革，取消了财政包干制，开始实行分税制。分税制是一项典型的将财政收入重新集权的改革，其基本内容是中央和地方的预算收入（税收）采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免了无休止的谈判和讨价还价。诸税种中规模最大的一种，即增值税被划为中央地方共享税，其中中央占75%，地方占25%.对于集中到中央的大量收入，采用税收返还和转移支付制度仍将收入转移到地方支出。同时改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法，所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年开始的所得税分享改革，更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央—地方共享税种。

分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税，对税务系统实行垂直管理，不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证财政收入在GDP 中的比重随着地方经济的发展而不断提高。分税制在收入集权的制度设计方面堪称完备。在此制度设计之下，中央政府试图重新掌控地方政府的行为并调节地方经济发展的方向。①[分税制改革的设计是中央—地方博弈和妥协的结果，制度设计虽然有利于中央，但是也做出了照顾地方既得利益的一些妥协，例如，按照1993年增值税和消费税基数进行税收返还和按增值税增量1∶013的比例进行增量返还。参见

刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年亲历与回顾》，北京：经济科学出版社，2008年；翁礼华：《共赢的博弈：纵观中国财税改革》，北京：经济科学出版社，2008年] 通过增值税和消费税的集中，中央占总财政收入的比重由1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%，同时由于税收体系和征税体系的改革，财政收入占GDP的比重也止住了迅速下降的趋势，自1996年开始逐步上升。

分税制改革在改变中央—地方收入格局的同时，并没有从根本上改变双方的支出格局。中央和地方的财政支出比重仍然维持着改革前“三七开”的关系。所以中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府进行支出。经过这种“一上一下”的过程，中央政府不但可以财政支出均等化的原则对地区间的差异通过再分配进行平衡，还可以对转移支付资金做出各种各样的规定，体现自己在财政资金支出方面的意图。也就是说，分税制以前“分灶吃饭”、“自收自支”的局面被彻底改变，所有的省级财政都变成了“支大于收”、需要依赖中央转移支付资金来弥补财政开支的单位。1994年，转移支付在地方本级支出中的比重为12.6%，到2004年上升到30%，中、西部地区更高达45.2%和52.9%，变成了高度依赖中央财政的局面。②[李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，北

京：中国财政经济出版社，2006年]所以说，分税制改革是一次从财政分权转向集权的改革。 2.政府和企业的关系

分税制在转变中央—地方关系的同时，也从根本上改变了政府和企业的关系。首先，在分税制下，分享所有工业企业75%的增值税，但是并不分担企业经营和破产的风险，这与包干制下地方政府独享“自己的企业”增值税的模式完全不同。对于地方政府而言，兴办和经营企业的收益减小，而风险却转而加大了；其次，增值税属于流转税类，按照发票征收，无论企业实际上赢利与否，只要企业有进项和销项，就要进行征收。规模越大、设备投资成本和工资成本越高的企业，增值税也越高。因此，对于利润微薄、经营成本高的企业，增值税由过去地方政府的主项税收变成了需要上缴中央的沉重负担；再次，增值税由完全垂直管理的国税系统进行征收，这使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。③[项怀诚主编：《中国财政体制改革》]在这种形势下，虽然增值税的税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用，但地方政府对于兴办企业的积极性无疑遭受了打击。④[1∶013的增值税增量返还设计方案被地方政府看作是中央政府的“阴谋”。因为按照这个方案，增值税在

增量逐步变大之后，税收返还的增长越来越慢。参见刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年亲历与回顾》] 在中国改革的背景下，政府主导的行为取向是我们理解1990年代企业转制的一条重要线索。分税制之后，地方政府大规模地将乡镇企业和一些国有企业转变为私有企业，各地“卖企业”成风，政府不再主导企业的日常管理和基本运营，而是通过征税和收费的方式和企业发生关系。以企业利润为税基的企业所得税（此为地方税种）成为地方政府能够从工业企业获得的最大的财政收入，而此项税收取决于企业的经营效益。这进一步推动了企业从转换经营机制到产权制度的改革。

1993年末《中华人民共和国公司法》的颁布改变了承包制时代企业产权和经营无理可据、无法可依的局面，由此，企业的治理结构可完全依照合法的模式来实现现代企业制度意义上的公司化改造。企业公司化，即首先明确企业的法人性质，使企业成为独立的经济实体，并独立承担民事责任；同时企业也必须按照规范的成本会计和财务会计制度来运营。更重要的是，《公司法》严格界定了产权关系，即股权结构及所有者与执行部门之间的权利关系。①[钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，北京：中国人民大学出版社，2003年]企业的公司化不仅强化了非国有企业的政治地位，

实现了最利于资本经营的产权形态，同时也有利于企业发挥各种学习能力，在技术模仿与革新、管理与激励、人才引进与培育以及劳动力供给等方面进行现代意义上的经营性重组，使企业的核心竞争力迅速增强，这为此后拓展外向型产品竞争市场打下了坚实基础。国有企业的产权改革正是在地方政府推动和市场化、公司化几种力量的共同作用下展开的。原来那些嵌生在国有企业身上的集体制企业，也终于完成了其在双轨制时期的使命，其中资产结构较好、市场潜力较大的集体企业，很多也通过或明或暗的办法实现了产权转化。②[参见折晓叶、陈婴婴：《产权怎样界定：一份集体产权私化的社会文本》，《社会学研究》2005年第4期] 对于乡镇企业而言，分税制之后全国各地出现了转制的高潮。乡镇企业的转制是通过产权转化来提高企业竞争力和企业经营效益的必然举措，这是因为乡镇企业一方面受到来自国有企业产权改革和私营企业兴起的竞争压力，另一方面也是因为乡镇企业的模糊产权结构对企业的经营和运作效率产生了负面的影响。③[J ames Kung，“The Evolution of Property Right s in Village Enterprises：The Case of Wuxi County，\\\，eds.，Property Ri ghts and Chinaps Economic Re f orm ，Stanford ：Stanford UniversityPress ，1999]但是学术界普遍忽视了分税制改革对乡镇企业转制的巨大影响。对于基层的县乡镇政府而言，乡

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