公共政策执行的中国经验_贺东航(6)

中国社会科学　２０１１年第５期

政策，造成了诸如产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。这些问题的存在制约了农村林业的发展，影响到林区广大民众的利益。在这种情况下，民众对改变林业经营现状的林改有着强烈的需求。从更广阔的背景来看，林改是以胡锦涛为总书记的中央领导集体倡导科学发展观和生态文明新的执政理念的必然选择，林改作为一项重大公共政策逐渐被提上了议事日程。在国家贯彻新的执政理念以及民众迫切要求的双重背景下，从２００３，并在福建、江西试年开始，中央政府开始研究林改政策，出台了《关于加快林业发展的决定》点，目的是建立以家庭承包经营为基础的林业经营体制。２００８年，中共中央、国务院发布了《”）后，林业资源的治理进入新阶段。关于全面推进林权制度改革的意见》（以下简称“《意见》。根据这一政策，我国２林改被称为继土地改革、土地承包政策之后的第三次“农村革命”７亿亩集体林地将明确经营主体，落实农村林地承包责任制，实现以家庭承包经营为主的经营体制，，即“目的是实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标，建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的适应市场经济要求的现代林业制度。

由于集体林权制度改革是一项涉及全国不同层级、不同利益主体的重大公共政策，在中共中央的高位推动下，中央、省、市、县、乡镇五级政府部门的一千多万名干部和工作人员直接或间接地参与到这场改革中。同时，还牵涉到环保、林业、司法、财政、国土、金融等多个部门的利益。因此，以集体林权制度改革这一重大公共政策来透视公共政策执行的中国经验，是具有代表性的。而且，集体林权制度改革的案例是一个领域性案例，它不是单一的事件，其性质、大小和完备程度具备合理性和有效性。因此，选择这样一个复杂性的案例作为本文的经验对象，对验证理论假设和做出一般经验框架阐释，是能够获得方法论上的支持的。

三、层级性治理：条条的分割及其协调策略

在国家级治理场域中，中央制订的公共政策，较之于地方制订的公共政策，往往具有宏观性的特征。国家公共政策在出台之前，因为涉及多个政策相关部门，需要对这些部门进行协调、均衡，从而导致最终的政策文本往往采取指导性和宏观性的表述。同时，由于国家宏观层面的，集体林权制度改革政策设计最终是要落实到一定的场域（地方为中观层面、基层为微观层面）而在这个落实过程中实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程，地方可能会根据

①特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理，从而形自身的地方性知识、

成形态各异的公共政策，也即政策的层级性。层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态。对于政策失真性执行需要进行层级性治理，这是本节分析的出发点。下面以我国集体林权制度改革为例进行分析。

（一）政策创新与政策的真实性执行

从２００３年开始试点新一轮农村集体林权制度改革，到２００８年在全国范围全面展开，先后有福建、江西、辽宁、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重庆、河南、贵州、湖南、四川、陕西、吉林、海南、广东、广西、黑龙江、新疆、山西、甘肃、江苏、青海、内蒙古、西藏、宁夏等

①

社会学家吉尔兹将区域化特点显著的政府政策、经济、地理、人文之类背景等特殊信息环境称为“地。“方性知识”地方性知识”是区域决策分析的首要因素。

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