公共政策执行的中国经验_贺东航(16)

中国社会科学　２０１１年第５期

，倾向回避对政府部门的影响，但１政分离”９５３年因修正国家税制等重大问题未事先请示党中中共中央关于加强中央人民政央后，党中央开始强调要加强对政府部门的领导；随后出台了《

，根据这一决定，政府府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》

工作中的重大事项均需事先请示党中央，政府各部门的党组工作则直接接受党中央的领导。为了使国务院主要领导人更清楚直接地向中央负责，重新划分了计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动、文教等各大区块，并由专人直接领导，这是最早中央工作领导小组的前身。１９５８年八届四中全会后，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学及文教等小组，各由党中央派专人负责分口领导，这些小组直属中央政治局和书记处，向其直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。自此，开启了行政机关向党的各级机关负责、党委通过部门内的党组向行政机关发出指示以及各行政部门通过党组向党委进行报告和请示的机制。

另一类是临时性领导小组。这类小组一般是为了推动某项重大公共政策而设立。在此，必须提及党的行政担当机构负责人与行政机关负责人间的关系。在中国，党内的地位比在政府里的地位显得重要。党的行政担当机构的负责人相较于行政机构的负责人，不论是在党内或政府内，其地位均较高。这显示了党的行政担当机构领导这些机关的事实。因为党的行政机构负有协调行政机关的任务，为了顺利地进行任务，将地位高的领导人任命为党的行政担当机关的负责人较有效率。

从实践经验来看，临时性领导小组的作用主要体现为五个方面。

第一，发挥协调沟通作用。一项公共政策的执行需要政府各部门配合参与。然而由于各部门存在着一些本位上的不同观点，因此有必要成立一个协调机制来整合党和政府之间的共识，而工作领导小组有这方面的优势。因为工作领导小组的成员不管是否在政府部门任职，均是党的成员，他们不太可能对原则问题有过多不同的观点。但在公共政策的执行中，仍存有各政府部门一些本位上的不同观点，因此，工作领导小组有协调的功能。

第二，起到“下情上达”的作用。在公共政策执行中，会有外界相当多的建议案或意见书要递交，这些建议往往牵涉到多个部门的利益，牵头部门往往无法一家解决。如果呈送到领导小组，经由领导小组办公室的汇整，再转交到职能部门，这样能起到上下之间取舍的功能。

第三，减少执行摩擦成本。由于公共政策存在多属性的特点，在执行中，必然要出现一个部门牵头、多个职能部门介入的情形。但各职能部门在政府序列的重要性不同，可能会出现某些“配合部门”的地位比“牵头部门”更显赫，或者介入部门因利益因素不愿配合，在执行过以党委为核心”的领导小组方式，不仅有益于促进党政各部程中出现摩擦。这时，通过成立“

门彼此之间的互动和非正式的意见交换，形成集体政策，而且一旦形成决策全体都必须遵守，共担责任，也就减少执行过程中的摩擦成本。

第四，承担监督政策执行的职能。政策本身的多属性特征导致了公共政策交由政府部门执行时，在实务和理想之间可能会产生差距。但依据我国国情，各个职能部门都是党领导下的一员，不可能超然于党的政策之外，它们与党委的关系不是平行关系，而是一种上下级关系，因高位推动”这一模式强化了党委对政策执行的监督。成立的领导小组就自然地承担起监督此“

政策是否完成的职能。

第五，具有强大的政策推动力。工作领导小组的这种枢纽机制角色，是西方国家中所缺乏的，加上它又是党与政府之间的桥梁角色，既有缓冲又有协调功能，更为一般西方国家所欠缺。

事实上，在中国现有的国体、政体和特殊政治文化条件下，在执行若干重大政策过程中，·７６·

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