公共政策执行的中国经验_贺东航(14)

中国社会科学　２０１１年第５期

是当地林业部门积极寻求地方党委支持，相关部门通力配合完成的结果。短短几年时间，集体林权制度改革的主体任务即将在全国完成，可以毫不夸张地说，这是以党委领导、党政合作为基础的高位推动下，解决了公共政策多属性带来的困境，达至有效治理的结果

。

图２　多属性治理（横向）

五、中国公共政策执行的整体性治理效应

关于公共政策执行中的条块分割问题，学界已经有不少的研究。本文从治理的视角提出了“层级性治理”和“多属性治理”的分析进路，来解决公共政策中的“条条”与“块块”间的问题。在中国公共政策的执行过程中，“条条”的问题主要体现在政策执行过程的失真性上，而“。这两个困境可以通过纵向上的“块块”的问题则主要体现为政策执行中的“孤岛现象”层级性治理”和横向上的“多属性治理”的联动来有效解决。在公共政策执行方面，西方国家也面

①从纵向结构上看，在美国，存在联邦、州和地方政府三个层级。政临层级性与多属性的困境。

府间关系直接影响了政策的实施，三个层级的政府可能一起将某一法律条文付诸实施，但是在操作过程中也容易产生问题；从横向执行结构上看，美国的横向组织也存在合作困境的问题。但中国与美国在公共政策执行上有几个经验值得关注。

首先，以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理是解决政策执行失真难题的关键。在中国公共政策的运行中，央地关系对公共政策的运行和落实有直接影响，具有层级性的央地关系应置于中国政治和行政体系的框架下来考量。在中国，公共政策的实施是由中央

②具体表现为，上级凭借其财权和人事权的优势，为主体来发动，透过压力型体制来向下推动的。

通过纵向的高位推动，可以很好地动员下级执行政策。但是，地方政府也并非消极被动的政治行为体，他们会运用政策的空间来弹性操作政策。从图１可以看出，公共政策在落实过程中，中央政策要逐级经历省级、市级、县级和乡级四个治理场域，许多公共政策还要落实到村一级

①②

——承诺与执行》，第１盖伊·彼得斯：《美国的公共政策—Ｂ．４４—１５１页。

，北京：中央编译出版社，荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》１９９８年，第２５７页。

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