公共政策执行的中国经验_贺东航(10)

中国社会科学　２０１１年第５期

力更实际一些。在从事经济现代化建设的过程中，省级政府是所辖区域的政治中心和经济统帅，是实现中央集中宏观调控与地方分散管理相结合的中介。政策改革工作局面复杂，任务繁重。省委省政府在政策执行过程中往往要召开多次会议，不断地动员各级干部认真领会党中央和国务院的指示精神，保证省级政策精神与中央保持一致。

县委和县政府是党和国家政权的缩影，它在层级性治理中的战略意义也是十分重大的。从中央到乡镇这五级党政层级中，县委县政府设置除了没有外交、军事部门外，中央政权所具有的建制县级政权大致都有。县处于国家与社会相连接的关键位置，它是自上而下的意志贯彻与自下而上的意志表达的汇集点，是国家与社会的联结点。中国的县规模适度，既能够进行自主的长远战略规划，又能够与公民保持密切的接触和沟通，并在控制自身政策的变形度方面具备一定的优势。同时，从我国政权体系内部的运转来看，基本上是权力逐级上收、矛盾逐层下递、压力逐层加大，省和市这两个中间层级在一定程度上既不最终承受压力也不直接面对矛盾，于是矛盾与压力都集中交织在县这一级，县级党政的工作能力直接关系到政策精神能否贯彻落实，其作用自然不容低估。而且，任何改革在本质上都是利益重新调整和重新分配，改革政策的实施，必然会触动到一部分人的利益，有可能引发纠纷，县级党政往往还肩负着“维稳”的压力

。

图１　层级性治理（纵向）

从以上分析不难看出，中间层级的三级政权都发挥着各自独有的功能，在这个结构复杂的行政系列中，要掌握好政策的一致性与灵活性的辩证法，并不是一件容易的事。应当依照我国

①的机制，理顺纵向政府间的关系。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、“职责同构”

职责和机构设置上的高度统一。学者们普遍指出，职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾产生的体制性原因。本文无意对“职责同构”的利弊进行回应，但需要考虑的是，我国的“职职责同构”保证了中央的“权责同构”体制是在历史中形成的，有一定的必然性和合理性。“

，使公共政策能顺着“威”条条”逐级往下推进。要慎重对“职责同构”体制进行改革或动“手。比如集体林权制度改革在贵州省的推进中就遭遇到一些麻烦。在林改之前，贵州省将各地术”

区的林业局与农业局合并，组建农林局，也有区县把林业局与城管局合并，虽然从表面上看合并后是转变政府职能，但是这实际上是两类隶属不同机构的合并，其定位和职能并不完全不同，

①

，《朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》北京大学学报》（哲学社会科学版）２００５年第１期。

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