公共政策执行的中国经验_贺东航(12)

中国社会科学　２０１１年第５期

、《、实集体林成员所有权和林地承包经营用益物权，这一阶段主要依据《物权法》土地管理法》《、《农村土地承包法》村民委员会组织法》及《森林法》等法律法规。随着改革的深化，配套措、《、《、《施的跟进就显得日益重要，因为《物权法》土地管理法》农村土地承包法》农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律大多以耕地为范本设计农村集体土地产权制度。而林地的商品性、林木的周期性、林业的生态目标都决定了集体林业发展需要不同于耕地、农作物与农业的配套政策，这就需要在森林采伐、生态补偿、森林保险、林权交易、抵押贷款、农民林业专业合作社、林业产业化、科技支持等相关领域进行改革，以建立低交易成本的林权流转制度，因此需要多个部门共同参与和合作，并形成一系列政策组合。包括《林地贷款中央财政贴息资金、《，《、《管理办法》农村土地承包经营纠纷仲裁规则》林权证银行抵押贷款暂行管理办法》关于

①上述政策是由多个不同部门制定的，这些部门促进农民林业专业合作社发展的指导意见》等。

是相对独立的主体，他们具有各自的利益，因此在政策制定中可能存在着利益竞争关系。

在地方层面的具体操作上，也需要多个部门的共同参与。仅在“明晰产权”阶段，就涉及县委办、政府办、纪委监察局、林业、农业、司法多个地方政府部门。首先，林权纠纷的排查。这是“确权发证”的必要举措，司法、民政等部门要先行动员。其次，勘界和发证。这个任务需要林业相关部门派出技术人员。第三，经费。财政部门需要下发林改工作经费，而纪委监察局等部门要下乡检查经费使用与落实。第四，林权登记资料的管理。档案部门要配备档案工作设施设备，并及时对文字、数据、图表、签章、用印等进行动态的整理、检查与归档。可以说，缺少任何一个相关部门的配合，这项公共政策就无法达至理想的绩效。

（二）应对策略：多属性治理

较之于单一政策，以多属性政策为对象的研究目前在公共政策学领域还未受到重视。单一政策的执行主要是单一职能部门的行政活动，但政策往往具有多属性目标，执行过程中需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为，特别是当林改已由主体改革向配套改革转变时，部门间的合作和多属性治理更加迫在眉睫。

在我国集体林改制度改革的实施过程中，信任、合作、整合构成了多属性治理的基本策略。信任是合作达成的黏合剂，缺乏信任会导致机会主义行为的出现、破坏联盟关系，可见互信可以推动政策网络中各个行动者的合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果。在林改中，相关部门需要以基本规则作为支撑，建立一种信任机制，扩大共识，降低合作成本。合作是多属性治理的首要应对策略，多属性的林改政策只有通过多个部门的合作，出台相关的配套政策，才能产生实质性绩效。整合是多属性治理中的第二个应对策略，通过整合机制可以有

②在林改中，林业、财政、工。碎片化”效降低部门狭隘利益的消极影响，防止政策内容陷入“

商、金融、司法、信访等多部门可透过一定的整合机制，克服单一部门执行的限度而达至合力。在中国的政治制度框架下，如何将这三种策略糅合在一起？与前述的“层级性治理”相近的是，

①②

国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室、国家林业局农村林业改革发展司编：《集体林权制度改，北京：中国林业出版社，２革重要文件和政策法规汇编》０１０年，第７页。

政策碎片化的概念源自于Ｌ碎片化权威”一词。碎片化理论强调，政府各部门的官僚会根ｉｅｂｅｒｔｈａｌ的“据其所在部门的利益进行政策制定或是影响制定过程，一般由政府各相关部门共同参与制定，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，，《最后出现政策方案的分散现象。见任敏：《我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析》武汉大学学报》（哲学社会科学版）２００８年第４期。

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