创新政府绩效管理的重点难点及其实现路径(4)

　　3.破解政府绩效管理的价值冲突难题

　　效率问题是价值冲突的核心[2]。首先，这种价值冲突表现为政府的行政效率和行政责任之间的矛盾，政府的效率取向要求降低行政成本，提供高质高效的公共服务；而政府的责任取向则要求依法行政。但在实际工作中，一些公务人员却因此不作为或慢作为，以减少工作失误率，避免承担责任。由此，造成地方政府在效率取向与责任取向之间出现价值冲突，甚至责任取向本身也留下了一些不应有的隐患。其次，这种价值冲突表现为政府的行政效率和法治原则之间的矛盾。政府的效率取向要求政府能高效行政，一切工作都要体现效率第一；法治取向要求构建法治政府，政府的一切工作都要依法依规依照程序进行。尽管依法高效在理论上并不矛盾，但两者在实际工作中却有着无法化解的矛盾。政府对行政程序的严格要求，让某些逾越规定却能提高效率的工作行为变得难以接受；而接受政府服务的对象又会诱使政府工作人员越过规定程序缩短行政流程。再次，这种价值冲突表现为政府的行政效率和服务价值取向之间的矛盾。政府重视公共服务的效率，必然要强调成本与产出的比率，一旦出现效率降低，解决的办法常常是压缩支出，而压缩支出又必然在某种程度降低服务质量，由此造成恶性循环。因此，地方政府的行政效率和服务价值取向之间的矛盾，是影响社会公众满意度的一个重要因素。

　　效益问题是价值冲突的根本[3]21-26。首先，效益与公益两种取向的矛盾制约了价值选择的基础。从社会发展的角度来看，效益与公益在本质上都是为了实现人、社会和自然的和谐相处，地方政府对社会经济效益和生态环境公益的追求也是以此为目的的。经济利益的实现从远期看也是有益于社会发展和人民群众的，但是，经济利益的实现并不能代替公共利益的实现，其原因在于，经济效益并不能使社会每个公民都直接或间接地受益，往往受益的只是其中的一部分人。因此，效益与公益之间的冲突很可能会制约地方政府的价值选择。其次，效益与公益两种取向的矛盾制约了价值选择的本质。如前所述，经济利益的实现对社会发展来说至关重要，但地方政府所能实现的经济效益是可量化的，受益者也是部分的，这就导致经济利益无法满足社会公众的全部需求，而且利益分配不均还会加剧既有的社会矛盾，乃至产生社会动荡。再次，公益与满意两种取向的矛盾制约了价值选择的主流。从本质上看，公共利益与公众意志是一体的。但从个人素质与心理诉求上看，社会公众并不是一个密不可分的整体。其中一部分社会公众关注的是当前利益和具体利益，利益的实现能够满足他们的需求，然而，当政府为了地方和国家长远的根本利益需要他们暂时放弃或减少一些眼前利益和具体利益时，他们的满意度就会受到影响。因此，尽管整体利益和长远利益对社会发展是最为重要的，如果教育引导不到位，就不会形成社会共识，甚至影响公众对地方政府工作满意度的评价。

　　效率与效益的统一是消解价值取向冲突的方式。首先，价值取向的冲突是由效率与效益相互交织、相互对抗而产生的。地方政府在追求效率的同时，还要关注效益，只有行政高效的政府，才能做到真正执政为民，造福一方，使本地区获得良好的经济效益、社会效益和生态效益。如果政府仅仅取得了经济效益而没有社会效益与生态效益，那么行政的效率也就毫无意义可言。换言之，效率与效益应该是统一的、全面的，但是从实践层面来看，效率与效益之间的冲突又无所不在，高效的行政工作在一定意义上可能降低公共服务质量，使政府的效益受到损害。因此，只有消解效率与效益之间的冲突，才能够减少不必要的社会矛盾，提升政府的治理能力。其次，价值取向冲突的结果也受到效率与效益的影响。在实际工作中，地方政府追求的高效率反而会因为浪费可配置资源而损害社会公共利益。因此，必须在高效率与公共利益之间寻找价值均衡。最后，价值冲突的评估受效率与满意两种取向的影响。政府片面地关注高效率难以满足社会公众的所有意愿，要使效率与社会公众满意度形成正比，必须坚持效率与公共利益之间方向一致。如果政府无视社会公众的需求及其现实承受能力，必然适得其反，干得越多，效率越高，但社会公众的满意度却越低。

　　4.破解政府绩效管理的两重性难题

　　绩效管理在导向上具有合理与不合理的两重性。在很长一段时间里，各级地方政府绩效管理的指标设立违背了“民本位”的价值取向，把经济增长、产业效益等作为重要政绩考核标准，而对与人民群众的实际生活密切相关的事务，如居民实际收入、生态环境、教育水平、就业比例、居住条件等则关注不够。一些地方政府为了虚假华丽的GDP数字而不惜搞强行集资，不顾环境保护而过度开发建设，甚至还有一些地方政府在统计报表上做文章，大搞数字游戏，编造“政绩”。这种做法既欺骗了国家，坑害了百姓，还滋长了党内不正之风。

　　绩效管理在整体上具有合适与不合适的两重性[3]49-57。当前，一些地方政府在绩效管理内容和指标的设立上还存在着政出多门、内容庞杂、标准各异的问题，执行起来缺乏可操作性。这也导致一些地方和部门为了确保地方或部门利益而缺乏务实性工作态度与措施，往往抽出大量人力物力，做形式主义的官样文章，编造政绩，骗得荣誉，导致地方政府绩效管理失去了本来意义。

　　绩效管理在效果上具有合情与不合情的两重性。当前，一些地方政府的绩效管理已经演变成一种严酷的竞赛，如果任务指标完不成，或者虽然完成了但没有争到先进位置，本地区、本部门的领导在上级领导心目中的“形象”就会受损，升迁晋级的渠道就会受阻。由此造成一些地方政府在绩效管理中轻过程、重结果，一切都围绕着“赶超”运行，甚至不惜大搞数字游戏，创造虚假政绩。还有一些部门通过拉关系、走后门，寻求关系票，致使政府绩效管理指标完成了，先进单位旗帜争到了，但政府工作与当地民众需求明显脱节，严重背离了广大人民群众的根本要求。

　　5.破解虚拟社会与现实社会难题

　　地方政府绩效管理创新有利于确认虚拟社会管理中存在的突出问题。首先，虚拟社会中的“虚拟人”泛滥。以互联网为平台的网络社会具有开放性、创新性、自由性等特征，但最为突出的特征是它的虚拟性。网络虚拟社会的“虚拟人”其实就是一个个用户账号，且这些用户账号都不是唯一的，资料完全相同的用户账号不一定是现实社会中的同一个人，同一个人可以有多个账号，同一个账号还可以多个人共同保管与使用。在互联网技术支持下，“虚拟人”的身份、行为方式、行为目标等都能够得到充分隐匿或篡改，与现实社会中对应的那个人有可能在性别、身份、行为特征等方面完全不同，这就给虚拟绩效管理造成了极大困难。其次，网络虚拟特性造成的行政管理虚化性。由于网络社会主要由虚拟身份组成，这对虚拟社会的现实化管理造成一定的约束和限制，而且互联网发展一直存在重建设、轻管理的问题，主要体现为：职能部门职责缺位使现实绩效管理工作分工不清，职责不明；法律法规不健全，且与现实社会违法行为存在差异；管理技术手段滞后，而相应管理技术措施的研发、使用投入资金较大，使得管理技术发展和互联网技术发展不同步；行业自律性差，网络运营单位单纯追求经济效益，忽略安全管理责任，缺乏对自身业务的管控能力，这给网络监管工作带来了难度。再次，虚拟社会滋生现实危害。现实人可以利用网络虚拟身份进行组织、煽动危害国家政权和社会稳定的违法活动；可以通过炒作制造社会矛盾和问题；可以从事网上赌博、诈骗、盗窃、传播淫秽色情等犯罪活动，这些行为都是通过虚拟身份进行的，并都对社会造成现实危害。

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