创新政府绩效管理的重点难点及其实现路径(3)

　　3.更加重视效益和公民满意度

　　绩效管理有利于进一步促进行政改革重心从经济、效率向质量、公众满意度转移。政府绩效管理在世界上经历了一个渐进式的发展过程，西方国家在20世纪中期进行的政府绩效管理，是以提高政府效率和节约成本为目的的。英国撒切尔政府所进行的绩效管理改革主要是通过借用企业中的绩效管理工具，降低政府行政开支和提高行政效率，推行政府绩效管理革命，其目的在于解决当时英国政府存在的浪费严重、效率低下的问题。此后，随着绩效管理的广泛开展，英国政府公共部门又开始面临一个新问题，即由于过多地强调了经济和效率，一些政府公共部门出现了以牺牲质量和公共服务来节省开支的问题，这促使英国政府将绩效管理的侧重点由效率、效益转向服务质量、顾客满意度。与此同时，美国、澳大利亚、加拿大等国家也相继开展了广泛的公众满意度调查，将公众满意度的不断提高作为政府绩效管理的主要目标。其中，美国萨尼维尔市“硅谷心脏”开发的政府绩效管理系统，由于拥有一套完整的城市公共管理市民满意度的评价体系，被称赞为“至今在美国最好的实现可理解的绩效管理方法的案例”。在那里，有些城市作为政府部门年度评估的一部分，始终将年度市民满意度调查结果如实地反馈给市民和政府领导，并将其作为“组织有效性”项目的重要内容，这在某种程度上拉近了政府与市民的关系。

　　4.更加追求可控性与透明度的统一

　　实行成本控制是现代西方国家的绩效测量的主要手段，通过成本控制使财政预算成为整个绩效管理的核心。但传统的会计成本核算体制只能核算出组织所提供服务的总成本，无法精确体现不同公共服务职能之间的功能差别，以及该差别对既定服务成本的影响，因而不利于民众对政府行为的监督。20世纪80年代末，世界上出现了一个新的绩效评价概念——ABS(ActivityBasedSystem，基于行为的成本核算系统)。“‘ABS’技术的发展，提高了行政决策的可靠性和政府行为的可控性，其建立的假设前提是资源(包括劳动力和物质资源)都是在执行行为的过程中消耗的，在这种体制下，成本按照行为以及成本目标(项目、顾客、渠道等)进行分类，评估者不仅能够测量出整个服务成本”[1]，而且能够准确计量政府及其每个个体行为在提供公共服务方面所付出的成本，并以此作为预算和分配的基础。

　　5.更加突出“自上而下”与“自下而上”的结合

　　政府绩效管理最初是作为上级部门评审、检查下级部门的一种手段被引入公共部门的，绩效管理评估主体比较单一，主要采用“自上而下”的单向反馈方式。随着地方政府绩效管理的不断推进，政府绩效管理评估主体由公共组织自身扩展到社会公众，并逐步从以政府为中心向以社会公众为中心转变。科研机构、媒体(公众)和政府部门都成了政府绩效的评估主体，继而又引进第三方评估主体。所谓第三方评估主体，大多由各个领域内的专家、学者和各界代表构成，第三方评估组织人员一般与被评估者没有直接利益关系，而且掌握专业知识，信息丰富，更能做出比较公平公正的评价。西方一些国家发挥民间机构在政府绩效管理中的特殊作用，将其作为评估主体，也有的把政府审计部门作为评估主体。美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所曾经先后对国内50个州政府展开大规模的绩效测评活动，其成效已经得到了世界各国的广泛关注和认同。

　　三、创新政府绩效管理的难点

　　创新政府绩效管理是全面深化改革的重要内容，也是推进经济社会发展的重要举措，由于政府管理理念思路、体制机制以及方法手段与经济社会发展不适应的问题还没有得到根本性解决，因此，创新政府绩效管理在实践中仍面临诸多难点，需要不断的探索与突破。

　　1.破解发展不平衡不充分的难题

　　以习近平同志为核心的新一届党中央，坚持以人民为中心的发展思想，以强烈的责任担当和巨大的政治勇气，推出了一些重大发展举措，取得了一系列重要发展成就，人民的获得感显著增强。但是，我国发展不平衡不充分的问题尚未根本解决，这不仅构成了满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，而且形成了创新政府绩效管理的难点问题，其中，一线劳动者收入过低是推进地方政府绩效管理创新的主要难点。

　　习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”缩小收入差距是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要路径。在地方政府绩效管理中，“让广大劳动群众实现体面劳动”的前提就是“不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，保障广大劳动群众权益”。工资是普通劳动者收入的主要来源，直接影响人民群众的生活质量，因此，使劳动者的工资得到合理增长是中国共产党执政的要务之一。通过调查发现，近年来，我国各级政府在保障广大劳动群众权益方面做了大量工作，相继出台了很多提高劳动者收入的政策，也取得了良好成效，但政府绩效管理中仍存在大量的矛盾需要解决，破解发展不平衡不充分的任务仍然任重道远。《中国青年报》曾联合新浪网做了“以下与劳动者权益有关的各种措施中，你觉得哪些需优先落实”的调查，结果显示，72.9%的人选择“提高工资”为第一优先。然而从现实来看，目前的工资指导线作为国家对企业工资分配进行宏观调控的一种形式，“只具有指导作用、尚不具备强制力”，企业在其执行过程中具有较大的空间和弹性，最终涨不涨工资只是靠企业自觉。尤其在一些私营企业，企业工资指导线已变成一种形同虚设的“理论”。可见，仅仅出台工资指导线是不够的，应尽快跟进与之配套的评估措施，对那些不能保障职工最低收入标准且拒不给职工涨工资的企业，应适当采取强制性措施，以维护广大劳动者的合法权益，切实解决发展不平衡不充分的问题。

　　2.破解制度变迁中的路径依赖难题

　　路径依赖理论认为，在经济发展和制度变迁中，当某一种经济制度在发展的过程中走出了一条独立的道路时，它就会在随后的发展中对自身进行持续的修正与完善，并且在社会意识中产生锁定效应——路径依赖。路径依赖理论的核心，揭示了传统思维对人们造成的巨大影响。千百年来的习惯势力是最可怕的，以往的抉择甚至会对现今的道路产生影响。选择的道路如果正确，就可以把政治经济制度导向一个光明的未来；如果既定的道路是错误的，政治经济制度的变迁就会滑入错误的深渊，并在其中沉沦。我国长期以来实行的计划经济，实际上也产生了路径依赖效应，要破解计划经济“锁定”的传统模式，就必须通过改革创新探索出一条正确的科学的发展道路，摆脱这种路径依赖。就地方政府改革而言，当务之急是要把地方政府的职能和身份从社会管理者转变为公共服务者，加快建设服务型地方政府，逐步解决诸如GDP至上的路径依赖、大政府的路径依赖、单纯管理者的路径依赖、对领导负责的路径依赖以及官本位的路径依赖，等等。

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