基层民主自治制度(6)

多创造性基层民主实践。现以浙江温岭进行的“民主恳谈”为例来说明协商民主在我国基层民主自治制度创新中的作用。

浙江温岭是位于浙江东南部的一个县级市，“民主恳谈”是温岭人民的创造，是一种基层民主政治形式，是协商民主在我国基层自治制度中的创新应用。余逊达称赞它是“基层民主百花园中的一朵奇葩”［3］1。2004年，温岭“民主恳谈”获得由中国地方政府创新奖专家委员会颁发的“中国地方政府创新奖”。 温岭“民主恳谈”最初产生于1999年。它是温岭人民的创造，是一种土生土长的基层民主形式。它起初是当地政府以会议对话和讨论为基本形式开展的一种针对基层人民群众的思想教育方法，后来逐渐演变为基层民主的主要形式。它的基本做法是，基层党委、基层政府或农村自治组织在就公共事务做出决策前，先在干部和群众或群众代表之间，决策者和决策实施后将影响到的各利益相关者之间，对公共事务了解不多、知识不多的人与具有处理相关问题的经验和相关知识的人之间，开展完全自由、平等、公开、坦诚、双向和深入的讨论，交流思想，分析利弊，论证观点，辨明事理，相互说服，在形成基本共识后，再通过一定程序，由基层党组织、政府、基层人大或人民群众自己做出决定［4］2。 “民主恳谈”具有程序化和规范化程度比较高、讨论的问题比较实际、与人民群众利益、生产和生活密切相关、群众参与程度高和参与积极性高、公开透明度高、运行成本比较低、操作比较简便、与现行党的传统和现有的各种制度融合程度比较高等特点。余逊达把温岭“民主恳谈”的创造性概括为六个方面，指出通过开展“民主恳谈”，基层党组织的领导方式和基层政府的执政方式也得到了明显的改善，推动了农村基层民主政治建设。

王浦劬则认为“民主恳谈”是“一种原创性的新的民主的一种载体”，把它定位在一种协商、协调、参与、咨询这样一些层面，也就是我在本文中所讨论的“协商民主”的一种形式。这种形式“内含着对中国基层民主建设特别是中国基层权力组织的一个战略思路的思考??体现了党的领导、人民当家作主和依法治

国这三个方面的统一”，它是个好形式，是基层民主政治建设的新路子、新形式，是我们要坚持的［5］16。

其实，“民主恳谈”是一种新型的基层民主政治制度形式，是把协商民主理论运用到基层民主自治制度的创新。它增进了人民群众与基层政府之间的互动性，使人民群众更容易监督基层政府和党委的行政活动，增加了基层政府行政的透明性，同时，也增进了人民群众参与政府管理的可能性。人民群众对基层政府行政管理过程由传统政治的被动接受模式转变为主动参与，增加了基层政府行政的开放性与创造性。另外，“民主恳谈”使民主政治与人民利益更加紧密地结合起来，使人民群众看到，一种好的政治形式，不仅要在理论上代表人民群众利益，而且要在实践上使人民群众的利益得到明确表达和明确实现。可以说，通过协商民主在基层民主政治建设中的创新实践，它完成了我国基层民主政治建设的四个转变，即从压力型政府向民主合作型政府的转变，从理念性民主、结果性民主向实效性民主、程序性民主的转变；从参与主体利益的单一向参与主体利益的多元性的转变，从权力与利益之间分配逐渐向权力与利益之间的博弈转变［6］7079。 但是我们从上述温岭的实践中可以看出，“民主恳谈”在以下几个方面仍然有待于完善：如何提高人民群众参政议政的质量，如何有效地发挥民间社团在基层治理中的作用，如何更好地向人民群众提供公共服务，如何更有效地开展监督，如何更有效地理顺两委之间的关系，等等。

三、 完善村民自治中的协商民主制度

我们提出协商民主这样一种形式，目的在于使村民自治制度得到不断完善和发展。在实践中发展协商民主，同样需要建立健全系统化、规范化的协商民主制度体系，这样，才能使整个村民自治过程更好地体现协商民主的精神，从而使农村基层民主政治建设得到不断发展和完善。

第一，建立农村基层民主自治制度的协商民主稳定机构。村民自治制度以村民和村委会为参政主体，在协商民主形式下，参政主体与党支部和乡政府之间在选举、重大决策和重大事务等方面的协商应该是经常性、整合性的。为了保证协商的稳定性、长期性和有效性，就必须在这三者之间建立一个有效而且稳定的协商机构。可以通过这个机构对三者的权力作出基本界定，明确各自的责任以及共同的职责，在协商中体现民主，以协商促进民主。具体来说，首先要明确权力的来源与归属。我国宪法规定“一切权力属于人民”，所以协商机构的权力来自于全体村民，协商机构所决议的一切问题都应该接受村民的监督，都必须体现民意。其次，要明确协商机构的职责。对村民自治中包括选举和管理在内的一切问题都应该进行协商，帮助协调各种组织之间包括宗族之间

的关系。最后，要明确协商过程中的原则。村民自治制度作为中国特色社会主义的一项基本制度，决不能离开党和政府的支持、指导、帮助和推动，但是这种推动并不是以强化国家的权力为主要内容，而应切实帮助农民解决他们自身无法处理的难题，帮助他们走出困境。乡镇政府和村党支部对村民的低层次、低水平的政治参与以及非制度化的参与要有干预权，村民应对村党支部的组成有表决权，对党员的违纪行为有监督权，对乡政府的行为有建议权等。

第二，确立农村基层民主自治制度的基本协商民主制度。首先，候选人确立的协商制度，这是参政主体村民与党支部、乡政府之间的协商制度框架内的具体制度。候选人资格的确定，是实行村民自治的关键环节，它直接影响到村委会班子的组成，进而影响村民自治的质量。因此，在候选人资格的确定上，要采取自下而上的提名、自下而上的协商和对候选人自下而上的讨论的方法进行。用这种制度化的协商方式确定正式候选人，会为选民提供更多的发表意见的参与机会，其民主性是毋庸置疑的。它同党的群众路线和民主集中制原则是相吻合的，是一种具有积极意义的协商民主制度。第二，建立有效协调组织意图和群众意图的听证会制度。一般意义上的听证会制度，是把组织意图向广大群众公开。在村民自

治的过程中，也可以有这样一种制度安排：让乡镇政府、村党支部派出代表参与整个选举过程，以及不定期地参加村民代表大会，对村民自治过程中的问题进行释疑、解惑，尊重村民意愿，把组织意图建立在群众意图的基础上。这种制度是自下而上的，它有利于广泛吸取各方面意见，实现组织意图和群众意图的有效整合。这种制度已经在很多农村进行了一定的实践，取得的成果还不错。第三，建立健全议事会制度。目前，在许多实行村民自治的地方都建立了村民代表会议制度，这固然是一种较好的制度安排，但究竟由谁提出召开代表会议以及何时召开，值得研究讨论。应实行定期召开或由一定数量的村民代表倡议召开的做法，村民代表会议的议事规则也应该规范化。这种制度可以改善通行的将领导班子形成的决策交给村民代表讨论、实际上是把村民代表会变成任务布置会而限制了村民代表作用的弊端，这种制度可以更加激发群众的热情和积极性，有利于提高村民的参政能力。

总之，可以以现有的村民小组、村民代表大会和村民大会为基础来构建一个和谐的农村村民协商民主机制，构建一个让每一个村民都能参与讨论与决策的平台。虽然现在的村民代表大会和村民大会更像是一个立法机构，批准村民委员会的提议，在重大村民事务上作出决策，从功能上讲，它离一个真正的协商机构还相差甚远，但是随着村民治理参与意识的觉醒和增强，村民参与规则和程序的不断得到修正和加强，村民协商机制将会变得更加容易和更具有合法性。 四、 结论：完善基层民主协商制度，构建和谐农村

协商民主是有关民主的原则、程序、沟通方式和决策的创新，能促进治理的合法性和社会的安定。所有这些重要的协商民主特性都能对村民自治产生深刻的影响。自1987年第一次颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村民自治合法地位至今已经有十几年了。村民自治制度在许多地方有了引人注目的变化。村民自治制度中的选举制度改变了农村的权力机构和控制机制，促进了村民

的政治参与。但是选举只是村民自治中的一部分。今天的村民自治更需要民主的加深，村民不应该只选举他们的领导，更重要的是他们应该参与乡村事务的管理。要达到这样的参与，主要一点是建立并鼓励村民加入乡村的协商程序，在这个程序中村民可以发表自己的观点，讨论问题，提出建议，对解决和管理乡村事务作出集体决定。

但是目前的乡村机构在促成村民协商方面还不够健全，比如村民代表大会和村民大会还没有发展出提高村民自治能力的协商规则和程序。协商民主有赖于人们的积极参与、利益的表达和采取主动，但是村民自治和村委会选举中的一个很重要的问题就是动员式的参与模式，这样就增加了村民对政府行动和政策的依赖，使他们容易受村委会和村党支部的支配。

现在村民自治处在了一个关键阶段，虽然乡村选举正在改变传统治理中的权力结构，但是它也推进了精英驱动的政治程序。在村民自治制度中，村民委员会的作用上升对村党支部权力形成了一定的挑战，并在村民自治制度中形成一种新的权力来源。可以说村民自治制度仍然集中在以精英引导的决策管理上。只有将检查监督建立在民主参与和村民协商的基础上，才能对精英主导型决策程序进行有效的检查监督。只有将村民协商的规则和程序制度化并予以加强，才能充分发挥所有的检查监督机制的作用，以制衡精英主导的村民自治制度，使参与和决策更加民主化，基层民主自治制度才能有所创新，基层的民主政治建设也才能得到进一步的完善，和谐农村才能更快地建立和完善。

参考文献：

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［R］.北京：人民出版社，2007.

［2］中共中央.关于加强人民政协工作的意见［EB/OL］.http:∥www.fsou.com/html/text/chl/751/75195.html

［3］余逊达.基层民主百花园中的一朵奇葩［M］∥慕毅飞.民主恳谈：温岭人的创造.北京：中央编译出版社,2005.

［4］王浦劬.民主恳谈，是一种原创性的民主载体［M］∥慕毅飞.民主恳谈：温岭人的创造.北京：中央编译出版社,2005.

［5］徐家良.民主合作制：政府与公民间的双赢博弈［M］∥慕毅飞.民主恳谈：温岭人的创造.北京：中央编译出版社载中心 http://www.studa.net

,2005.

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