基层民主自治制度(2)

今年以来，中组部进一步在龙岗区等地试行“处级干部引咎辞职和投票表决制度”。龙岗区制定的《关于处级干部引咎辞职的暂行规定》中，具体列举了干部应当引咎辞职的10种情况，其中之一是：在民主测评中“不称职”票超过30%者。这无疑是发出了一个明确的信号，将启用包括民主投票表决在内的一整套制度破除干部“只能上不能下”的终身制。[11]

（3）山西省临猗县卓里镇两票选任镇主要领导试点。县委确定将卓里镇作为试点，于1999年4月10日制定了《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》。随后召开了供职大会，由被测评人现任镇党委书记、镇长和镇人大主席团主席作供职报告。参加供职大会的有镇直机关干部、村“两委”（村党支部和村委会）干部和部分村民代表共500人左右。4月18日结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票，对三位镇主要干部进行了信任、基本信任和不信任的测评。村民的测评结果将决定其能否成为下届该镇组织推荐的候选人参加党代会、人代会选举。[12]

（4）四川省南部县的公推公举制。南部县1998年开始的乡镇长选举，普遍采用公推公选的办法选举副乡镇长。其具体做法是：将全县79个乡镇178个副乡镇长职位全部公开，确定了竞争资格及条件后，采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法分区报名。然后由提名产生的694名初步候选人参加演讲答辩，根据得分情况产生329名优胜者。再由组织部门将优胜者排队后，按得分多少等额推荐正式候选人。乡镇人大代表10人联名从其余优胜者提出差额候选人，最后由各乡镇人大代表投票正式选举产生了175名副乡镇长。[13]

四川省遂宁市中区的负责人说得好：“扩大基层民主，乡长直选是迟早要走的一步。如果成功了，可以探索出一种可资借鉴的模式来；即使失败了，也可为后来者提供教训。”[14]

上述各项试验虽然不可避免地存在某些问题，但总起来看是成功的，并没有出现人们事先所担心的混乱和失序局面。这说明我国基层的广大人民群众是具备基本的民主素质的，继续推进基层民主自治的时机与条件业已成熟。 二、基层民主自治实践的经验、意义与问题

我国20年来农村改革的实践，经历了一个从“包”到“选”，“包”、“选”并进的过程。农村的经济改革与政治改革大体上是先后脚推进的，这说明经济改革与政治改革之间存在着密切的内在联系，两者是相辅相成的。只搞经改不搞政改，则经改势必难以持续，经改的成果也难以保持；只搞政改忽视经改，则政改必然缺乏动力，最终也难以取得成功。

从这幺多年基层民主自治的实践来看，其中积累的有益经验是十分丰富的，需要认真地加以总结和推广；产生的积极意义是影响深远的，需要引起足够的重视；存在的问题是多方面的，需要给予正视并妥善地加以解决。

1、经验：

（1）尊重和依靠广大人民群众的自主性与创造性。村民自治和基层民主的许多新形式，都来自于基层群众的创造。在农村实行家庭联产承包责任制不久，面对当时的生产大队想管管不了、不知道怎幺管的局面，由一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事务的组织形式——村民委员会。1980年2月，广西宜山县合寨大队的果作等六个生产队的85户农民创立了我国第一个由村民实行自我管理、自我服务的农村基层群众性自治组织——村民委员会。[15]其后这种新的村级组织形式就在宜山县附近扩散开来，并很快在一些地方引起反响，纷纷效仿。正如家庭联产承包责任制来自农民的创造一样，村民自治也是中国农民的一个伟大创造。在人类历史的发展过程中，当社会形势需要制度创新时，往往是最基层的人民最早感受到这种迫切的需要；制度创新的最初蓝图也往往产生于基层实践者的行动中。村民自治在中国的发展过程中，中国共产党的明智之处就在于它认可了农民的这种创造，并且将其法制化、制度化，对其给予肯定、支持和推动。以后，农民群众又在民主实践中创造出“海选”、竞选、“两票制”、秘密投票、直选乡镇长等民主形式，用自己的聪明智能解决了一个又一个难题，以实际行动打破了中国农民不懂民主、不能实行民主自治的陈腐观念。因此，只要充分尊重广大人民群众的意愿，充分发挥他们的自主性和创造性，在推进基层民主自治的实践就没有克服不了的困难和障碍。

（2）政府的支持与推动是至关重要的政治条件。此处的政府不是单指一般意义上的国家行政机关，还包括各级党的组织。因为中国共产党是执政党，党在社会生活中处于领导地位，没有党的支持和推动，基层民主自治是很难发展的。这个问题涉及到政府在国家现代化与政治发展中的角色和作用以及政府与社会、国家与社会的关系。台湾著名政治学学者彭怀恩在《认识台湾——台湾政治变迁五十年》一书中特别强调国家——政府在台湾政治变迁中的重要作用。他在书中指出：以往人们在分析台湾近几十年的社会政治变迁时，主要是采用“现代化论”或“依赖论”的观点，强调先行现代化国家的发展模式及经济、市场、科学技术的影响。其实，这是不够的。台湾战后的发展与政府的积极作用是分不开的，所以，有必要用“国家论”来补充“现代化论”和“依赖论”的不足。[16]

在中国大陆的村民自治和基层民主的兴起过程中，从中央到地方的党政部门和人大都发挥了极其重要的作用。如果没有彭真和全国人大的大力支持，村民自治和居民自治就不会被写进宪法；如果没有党和政府的决议，村民自治就不会被认可；如果没有各级民政部门的积极推动，村民自治和社区自治是很难得到发展的；如果没有地方党政部门的实际推动，村民自治和基层民主更是难以前进。华中师范大学农村问题研究中心的徐勇教授，多年研究村民自治和基层民主问题，他得出的一个结论就是：中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。[17] 政府的积极支持与推动，是基层民主自治不断向前发展的一条重要经验。

（3）形成政府与民众之间的良性互动关系是关键。彭真在全国人大常委会审议《村民委员会组织法》草案时说得好：旧中国没有给我们留下民主传统，我国民主发展要通过“全国人大、各级人大自上而下，发展社会主义民主，健全社会主义法制．．．．．．（同时）从下而上，从村民委员会、居民委员会发展群众自治．．．．．．（这样），上有全国人大、各级人大，加强民主与法制，下有群众自治，上下一夹，作用就大了。”[18]基层民主自治的发展历程生动地证实了彭真的论述。80年代初，农民最先创造了村民自治、民主选举村长（村委会主任）。很快得到了中央政府的肯定，并且被写进《八二宪法》。83年，中共中央、国务院发出了《善于实行政社分开建立乡政府的通知》特别提到要在乡村建立村民委员会。87年11月的六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法从88年6 月1日起在全国推行，到92年全国各地都实行了基层民主选举。至1998年底，全国农村普遍进行了三次村委会换届选举。98年11月4日，全国九届人大常委会第五次会议通过了正式的《村委会组织法》。从此开始，村民自治在我国农村进入了深入发展时期。这时，一些地区的乡镇居民又开始在党政部门的组织下，进行乡镇长民主选举的试验，并且取得了宝贵的经验。在整个过程中，各级党政机关特别是民政部门提供具有指导和帮助，不断总结和推广基层群众在实践中创造出来的新鲜经验，做了大量工作。因此，从根本上讲，村民自治和基层民主的进展，确实是农民（也包括城镇居民）与政府之间良性互动的结果。

基层民主自治的经验还有不少，理论工作者和实际工作者从不同的角度已作了详细地论述。但我们认为最值得重视的是上述三条。 2、意义：

（1）政治体制改革的突破口与生长点

近年来，在政治体制改革的理论研究中，人们一直在讨论“政治体制改革的突破口在哪里？”概括起来，主要有“政改与经改配套说”、“加强监督机制说”、“新闻自由先行说”和“推进基层民主说”。

“政改与经改配套说”：是指随着经济改革的日益深入和市场经济体系的逐步建立，应进行与之相配套的政治体制方面的改革，如政府体制改革、人事干部制度改革、司法改革等，以克服上层建筑与经济基础的变革不相适应的弊病，加强社会主义民主与法治，使政治改革与经济改革相互促进、相得益彰。

“加强监督机制说”：是基于权力腐败现象有愈演愈烈之势，对改革、发展、稳定的大局和党的威信危害巨大，人民群众对之深恶痛绝的现实；主张从此入手，进行党的自身改革和制度创新，发扬民主，加强党内和社会上的监督机制，以防范和消除党内和社会上的消极腐败现象，保证改革开放的顺利进行。

“新闻自由先行说”：明确主张先进行新闻体制改革，制定《新闻法》和《出版法》，切实保障新闻自由和言论自由，开放言路，强化舆论监督，扩大政治参与，动员社会的力量，以推动政治改革，促进社会转型。

上述几种思路均有一定道理，分别代表着不同社会群体的要求，对决策层都有其参考价值。本报告并不排斥其它政改思路，只是侧重于从基层政权建设和基层民主的角度研究推进政治体制改革的路径，故而主张“推进基层民主说”。因为基层民主既与广大人民群众的利益息息相关，又是改革、发展、稳定大局的基础，从这里入手，既是形势发展的需要，也能得到广大人民群众的支持和参与。加之有20年从“包”到“选”、村民自治、社区自治、基层民主的丰富经验，以及丰厚的人力资源储备，推进基层民主可谓水到渠成。中央编译局的荣敬本教授等人在河南、江苏等地，对县乡两级政治体制改革的调研表明：相当一部分地方党政机关和地方人大对政改特别是推进基层民主自治持积极态度。“当地不少人士反映，从村发展到乡镇民主制度建设的时机逐渐成熟。”[19]一些研究基层民主问题政治学学者认为：村民自治“在当代中国政治发展中的作用和意义，目前还主要表现为，它是中国社会主义民主政治的?生长点?。它不是完全意义上的现代民主，但它可以锻炼和训练数以亿计的人民群众，可以有力影响城市的基层民主建设，可以向那些怀疑中国人民有普遍实行民主的能力的人，向不相信现代民主的伟大社会作用的人，展示民主的宝贵的社会功能。”[20]总之，以推进基层民主自治为政治体制改革的突破口和生长点，与其它政改路径相比较，具有基础较好、动力较大、阻力较小、成本较低等特点，因而更具有可操作性。 （2）解决我国民主化的“路径依赖”问题

从十九世纪末开始至今，我国的民主化实践已经走过一个多世纪的历程。虽取得了一定进展，但中间历经曲折反复，至今仍然任重而道远。之所以出现这种情况，除去各种复杂的外部因素，恐怕主要与我们自身的历史、文化、传统及选择的路径有关。因此，研究中国民主化进程的“路径依赖”，在政治体制改革理论与对策研究中当具有重要意义。“路径依赖”原为生物学的概念，意思是某一物种的进化需要经过特定路径，因此该物种的进化对特定路径存在着某种依赖关系。后来，人们借用这一概念来研究制度变迁，因为在制度变迁中，存在着类似的情况，某一种制度的变迁也依赖于特定路径，否则它就锁定在旧制度中。“主义可以拿来，问题却只能是土产的。”（秦晖）

要解决我国民主化的路径依赖问题，最要紧的是：培育公民社会；启蒙公民意识；积累民主实践。实行村民自治，推进基层民主，正是一条基本的实践方法。村民自治通过吸纳农村精英进入农村公共管理系统，有利于培养和造就出一个既有领导才能又有公共精神的农村社会中间层。随着农村工业化和城镇化的推进，城乡市场的融合，农村整体文化水平的提高，这一农村社会中间层将逐渐融入新兴的中产阶级，不但作为农村发展的主导性力量发挥作用，而且将作为新型的社会基础结构为稳定全国的社会秩序、支撑未来的整体繁荣作出贡献。

许多长期从事村民自治实践的人士认为：村委会选举已经对我国的政治民主化产生了实质影响：1）村委会的民主选举对人大的选举产生了示范效应，许多技术上的细节实际是民主程序的保障，例如秘密投票、不由上级政府指派候选人及候选人竞选办法等；2）村委会的民主选举促进了共产党党内民主的发展。村委会的选举不仅诱发了两票制的诞生，还促使越来越多的农村党员要求按照党章民主选举党支部书记；3）村委会选举的成功使得乡镇长直选列上了政治改革日程，一些地方的党政领导人表示要率先在乡镇长直选方面取得突破；4）民主选举村委会的实践创造了不少民主选举和民主管理模式，突破了不能搞竞选的政治禁忌，创造了一套得到政府领导人认可的中国式的民主政治语言；5）民主选举村委会冲击了农村基层干部的“主民”观念，也提高了农民的民主意识。确如当初倡导者所料，发挥了民主训练班的作用。[21] 将村民自治发展为乡镇直选，有助于在政权中逐步导入和培育制度化、组织化的现代民主因素，有助于涵养广大民众的公民意识和民主素质，有助于吸纳基层精英，增强体制的活力与弹性，将会使我国的民主化进程向前迈出具有实质意义的一大步。 （3）构筑国家长治久安的制度平台

我国正在经历一场历史上从未有过的社会变革与社会转型，其内涵是从计划经济转到市场经济，从一元社会转到多元社会，从集权政治转到民主政治。计划经济与民主自治是互相排斥的，计划经济不能容许自主意识与自我管理的存在。市场经济则与之相反，它以承认多元利益主体的存在、平等交易、保障权利、信守契约为前提，因而天然地要求民主自治。因此，要搞市场经济，就必须实行民主自治，就必须实行法治（以保障市场交易主体的权利）。这就是社会呼唤民主与法治的基本的内在动因。显然，要实现这一前所未有的社会转变是非常困难的。正因为如此，所以要进行经济体制改革和政治体制改革。我们认为：进行基层政治体制改革的主要任务有二：一是解决现实困境，促进社会转型；二是重塑基层政治治理架构，构筑国家长治久安的政治平台。

我国的基本国情之一就是城乡二元结构与“三农”（农村、农民、农业）问题。近13亿人口中三分之二主要生活在农村。因此，“三农”问题在当前和今后相当长的一个时期内都是我国社会政治领域中的首要问题。“无论什幺外来思想、内生理论，都不得不在能否解释农村、农民和农业这?三农问题?上受检验”。（温铁军[22]）中国革命就是从农村开始，“走农村包围城市的道路”，最后取得成功。我国经济改革也是从农村发源，逐步推向城市，并取得了举世瞩目的成就。我国的发展与稳定，“三农”的作用更是举足轻重。正因为如此，党和政府对“三农”问题是高度重视的，许多年的1号文件都是关于“三农”问题的。但是近年来，随着工作重心转向城市，农村改革产生滞后现象，基层政权也出现诸多弊端。据来自基层的反映，一些问题已相当严重：如基层官吏太多太滥；村集体和基层政府财政亏空；中央扶持农业的政策很难落实；农民收入连年下降；农民负担太重；基层干部对上不对下，说假话成风；农民大面积弃田撂荒；基层干部贪污腐败；干群关系紧张．．．．．．。[23]

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说综合文库基层民主自治制度(2)在线全文阅读。