的主要内容。
（一）民主选举是村民自治的前提，就是要由村民直接选举村委会组成人员。不管是被认为最民主的“海选”方式，还是传统的在产生“候选人”中进行选举的方式，村民选举已成为村民自治中最能体现民主的一个环节。从一开始的“选谁都一样”到“投好自己神圣的一票”，村民的民主选举意识逐步提升。
（二）民主决策是村民自治的根本。按照《村民委员会组织法》规定，在村民选举基础上产生的村民代表会议和村民直接参加的村民会议来讨论决定村内大事，村民有决定和知悉村内重大事务决策的权力。
（三）民主管理是村民自治的实体，就是要发动和依靠村民，共同管理村内的各项事务，维护村内的社会秩序。
（四）民主监督是村民自治的保障，村民对村委会的工作及村干部的行为拥有实际的监督权利。民主监督有两种主要形式：一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作，村委会干部定期述职，接受村民的评议；二是村务公开，把与村民利益相关的各类事项公之于众，接受监督。民主监督的实施，使村务工作更加民主化、公开化，使村民自治有了可靠的保障
文下董前程:协商民主与农村基层民主自治制度创新
——一种完善农村民主政治建设的有效路径
摘 要：经过多年的实践，我国农村基层民主自治制度取得了一定程度上的进步，但是仍然存在许多问题。从政治学的角度来说，加强农村基层民主协商机制的建设是完善农村民主政治建设的有效途径，是对农村基层民主自治制度的一种创新，有利于发挥农村村民的积极性和创造性，提高农民的参政质量，增进村民和基层政府的互动，构建和谐的党政关系，从而有利于社会主义和谐农村的建设和
完善。
关键词：协商民主；农村基层民主自治制度；村民自治；民主政治
中共中央十七大报告中指出要“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展”［1］28。报告第一次将基层群众自治制度纳入中国特色的政治制度，可以说是一种创新。在早些时候，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”［2］，明确地把协商民主作为我国社会主义民主的一种重要形式加以提出，并把协商民主与民主选举、民主投票放到同等重要的位置，体现出中国共产党对社会主义民主的实现形式上的又一重大认识和理论创新。
以试行村民自治为开端的农村基层民主政治建设，经过了多年的实践，不仅推动了我国政治体制改革的进程，而且丰富了我国社会主义民主的内容和形式，对我国农村甚至整个社会发展产生了重大而深远的影响。当前一些地方在实施村民自治的过程中，还存在不少问题，影响了基层民主政治的发展。同时在一些地方开始进行了协商民主的尝试。积极探索农村民主政治建设的有效路径，这既是一个理论问题，也是一个现实问题，因此有必要对协商民主与农村基层民主自治制度建设作一个研究，力求探索一种完善农村民主政治建设的有效路径。
一、 实行农村村民自治后农村民主政治建设存在的主要问题
20世纪80年代，特别是90年代以来，随着乡村选举制度的推行，以及诸如村民代表会议等议事制度的建立，全国73万个乡村的政治结构以及约320万名村官的政治行为发生了变化，农村管理方式和公共事务的决策方式也开始适应社会发展的要求而出现变化。但是我们在看到这些变化的同时也应该看到存在的问题。
综观农村基层民主政治建设的实践，我们看到中国农村基层民主政治建设已经在社会主义民主的实现形式和实现途径上，取得了历史性的突破，给我们探索中国社会主义民主政治发展道路带来了许多重要的启示。但是，农村基层民主政治建设的成功经验，并不能掩盖由各种综合因素而带来的实际问题。实际上，目前我国农村基层民主政治状况与我国社会主义民主的要求还存在着较大的差距。我们就以于建嵘在《岳村政治》和章敬平在《浙江发生了什么》这两篇调查报告的描述来论证。虽然他们分别是以学者和记者的眼光描述了两个不同地方的情况，但是从中我们可以看出他们对目前我国农村基层民主政治状况的担忧，农村民主政治还存在很大的问题。
第一，农村许多社会矛盾仍然存在并有所激化。这些矛盾大体上可以分为两类：一是历史遗留的各种问题，比如宗教、家族等问题。这些问题借选举这个载体表现出来，并有所激化。这在南方湖南、湖北、福建等地表现得尤为突出。正如于建嵘在《岳村政治》中指出的。另一类是在选举过程中由于利益、意图的不合而诱发的新矛盾，比如黑势力、寻租等。这些矛盾尽管都不是对抗性的矛盾，但是却在一定程度上影响了农村政治稳定和经济发展，干扰了农村基层民主政治建设的进程，阻碍了和谐农村的建立。
第二，农村村民参政存在较大的盲目性。这在农村选举中表现得尤为突出，比如村民在选举中对候选人的确定存在很大的盲目性。现在很多村就是“经济能人政治”或者是“贤人政治”，盲目地认为在家庭经济上是能人，就一定能带动整个村子的经济发展，盲目地认为人品好也一定能带动村子的经济发展，这在江
浙一带表现得尤为明显。大部分地区的农民很难判断究竟具备什么样的素质才能成为候选人，对候选人的情况也只能通过竞选宣传、大众舆论而达到初步的和低层面的了解，这样就势必造成选举的盲目性，也就会导致选举之前请吃拉选票的现象发生。而且，大多数农民不能正确地行使国家赋予他们的庄严而神圣的选举权。他们大多由于利益的需要，掺杂着宗教和家族等倾向。一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人、选举村干部，而是在宗族势力和利益的影响下盲目随从，或是为了别人送给他的一点小利而违心投票，这样就大大降低了选举的质量和公正性。这主要是目前我国公众参与还处于一个被动参与的进程，还缺一种现代化的民主参与意识所致。
第三，自治权异化现象严重。这里有两种情况：一种是自治权的行政异化，由此导致了自治的主体——村民群众难以通过村委会行使自治权，使自己仍然处于传统的政治模式下，处于一种被动的地位；另一种情况是自治权越来越集中在少数人的手里。这样就使村民自治实际上异化成了村委会主任自治。这一点在全国各地农村或多或少都存在，主要是由于封建社会的残余还没有完全从农村消除。
第四，两委关系矛盾较为突出。一些地方的村党组织继承了传统的领导方式，片面强调党委的领导核心作用，不能正确处理两委关系，这样就在客观上将村委会变成了村党支部的辅助组织，村民自治组织很难独立发挥作用。而另一方面,一些地方经由村民选举产生的村委会，片面强调它由全体村民选举产生所具有的合法地位，而支部书记是由党员选举产生的，并不代表全体村民的意愿和利益，因此，在工作中排斥村党支部的领导，使两委关系极为紧张，矛盾重重。这说明当前农村对两委关系还没有理顺。
上述几个问题，虽然不能涵盖农村基层民主政治建设中的所有问题，但是从中我们可以清楚地看到目前我国农村民主政治建设还处于生长发育阶段，还不成熟，不完善。要克服农村民主政治建设中的问题，必须把农民的热情和创造性与
党和政府的推动、指导结合起来，在村民自治过程中充分体现民主协商精神，提高广大农民的参政质量，加强农村基层民主政治制度创新。只有这样，才能为农村民主政治建设的发展和政治秩序稳定打下坚实的基础。而协商民主的发展与创新正是完善农村基层民主政治建设的有效路径。
二、 协商民主理论与农村基层民主政治制度创新实践
近几年来，协商民主在学术和政治上对西方民主都产生了重要的影响。协商民主不同于代议制民主，它超越了选举参与，实现了公共与私人利益在决策上的制度整合。协商民主作为一种民主理论，是在强调选举政治的西方代议制民主的基础上发展起来的，而代议制民主的特征是公民通过规则化的投票来参与民主治理。协商民主并不能完全代替代议制民主的决策制度，但它对代议制民主的不足是一个很好的修正。
协商民主作为一种就共同关心的问题进行政策协商和决策参与的新观念，对中国的村民自治是一个很好的启示。协商民主是正在中国基层发生的乡村民主运动。基层协商民主是一种协调公民与公民之间基本社会关系的重要政治程序和途径。它是一套体现地方本土特色的具有鲜明地域色彩的自发、自觉、自治的基层政治制度。它萌芽于基层，也适用于基层。它主要强调的不是政府与公民社会的关系，而是公民社会内部公民与公民的关系。因此，基层民主协商不是政府行为，而是在一定范围的基层乡村或社区之内，公民按照一定的法定程序或约定习惯对公共事务、自身权利和利益的自觉表达和自我维护的程序和途径。它真正体现了“公民当家作主”的理想。可以说，协商民主在基层的实践与目前我国提倡的“和谐社会”的理念是基本一致的。
在今天的中国，协商民主在中国农村进行的基层民主政治制度创新已经处在了一个关键时期。在浙江温岭、武义、余杭等不同地区的乡村，近几年来进行了许
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