基层民主自治制度(3)

显然，这些问题若得不到有效解决，改革、发展与稳定的大局就会受到严重影响，搞得不好，还会出大乱子。总之，“三农”问题解决不好，国家就不能长治；基层政权积弊丛生，国家就不会久安。解决的办法分为治标与治本两种，治标的办法很多，如发新文件、派工作组、下基层、开源节流、减员、减负、落实政策等，从古至今，史不绝书，可能都会产生一定效果，但均不足以从根本上解决问题。治本的办法是：进行“综合配套改革”，尤其是要推进基层民主自治，重塑基层政治治理架构，才能真正构筑市场经济条件下国家长治久安的制度平台。 此外，推进基层民主自治还会大大提高我国的综合国力，提升我国的国际形象，促进我国与发达国家多边关系的进一步改善。国家现代化需要有一个良好的国际环境，祖国的和平统一大业也需要国际社会的理解和支持，我们如能普遍推行基层民主自治，必将大大提高我国的国际声望，羸得国际社会的广泛同情和支持，并有力地推动我国的社会主义现代化事业。 3、问题：

（1）发展很不平衡。我国幅员辽阔，各地区情况差异很大，村民自治与基层民主的发展状况很不平衡。华中师范大学农村问题研究中心张厚安教授等人在90年代初认为，全国村民自治的状况，可以大体上分为“三大类型”：第一是自治型的村。指的是强化自治功能，贯彻《村民委员会组织法》较好的村。这类村为数并不多，大约占全国总数的25%。第二类是行政型的村。指强化行政功能，同时建立村公所的村治。这类村也不多，大约占全国村庄总数的10%。第三类是混合型的村，指在形式上虽贯彻了《村委会组织法》，成立了村民自治组织——村民委员会，但是其性质和运行方式未能摆脱传统模式。一般而论，是表象自治化，实际行政化，或兼有自治型和行政型的特点。这类村大量存在于全国各地，大约占全国总数的65%。[24]近年来，这种状况虽有较大改进，但总起来看，各地村民自治与基层民主的发展进程仍然是很不平衡的。

（2）部份基层政权失效与官员抵触。90年代以来，部份乡镇一级基层政权发生了较为严重的病变，其特征是：一方面，机构、人员大幅度膨胀，财政亏空（80年代中期乡级编制一般为30人左右，现在则达到300左右甚至更多，扩充了10倍不止；农业部1997年对10省份调查显示，乡级平均负债约400万元）；另一方面，部份官员却忙于外出捞钱、搞关系、跑官，不务正业，致使政府效能大为降低，基层事务乏人问津。在一些基层干部看来，搞村民自治、民主选举，不仅对他们没有什幺好处，而且会使他们的利益受到损失。因此，这些干部对村民选举持有强烈的抵触情绪。如在全国推行村民自治已经10多年以后，河南省泌阳县花园乡党委书记和乡长却对村民说：“你们自己选干部，那是胡闹哩！”[25]1999年山西省文水县村委会选举期间，城关镇龙泉村由于担心突出的干群矛盾影响选举竟然宣布实行宵禁。[26]上述现象的存在，严重地挫伤了村民的民主积极性，阻碍了基层民主自治的进程。

（3）宣传不力。《村民委员会组织法》已经颁布了十几年，从中央到省、市县乡都制定有各种制度规范和实施细则，这是其它法律的实施过程所难以想象

的。但仍有许多地方的村民尚不知晓该法的具体内容，有的地方的村民是偶然到乡里办事才发现该法的文本，还有的地方村民听说有该项法律之后到处去买却买不着。一些基层干部不仅不对《村委会组织法》加以宣传，连法律的内容也不愿意让村民知道和了解。这些现象至少表明，《村委会组织法》和相关的法律政策的宣传工作做得是不够的。

（4）村委会与村党支部的关系不顺。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，它负责管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求。但在实际上，“在村的组织系统中，村民委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行支部的决定而已。因此，谈到村内自治，自治权主要握在村党支部的手里。”[27]村委会与村党支部存在矛盾的情况较为普遍，在一些村委会通过选举产生，村委会成员具有自主意识的地方，时常出现村委会与村党支部意见不一致乃至冲突的情况。[28]而且，在有些地方还出现了村党支部地位动摇，凝聚力和号召力下降，村党支部书记素质和威望不如村委会主任等现象。[29]

（5）黑金勾结。所谓“黑金勾结”指的是某些基层恶势力狼狈为奸，利用金钱等手段，操纵选举，以达到掌握基层政治权力的目的。在台湾和亚洲许多地区的地方政治和基层选举中都大量存在这种现象。主要表现为：买卖选票贿赂选举；非法串连拉帮结派；黑箱作业违规操作；伪造选票违法乱纪以及动用暴力破坏选举等。近年来，黑金勾结，破坏民主选举现象在我国内地也时有发生，例如1995年在广东省恩平县江洲镇选举镇长的过程中，当地的包工头岑潮作以每位代表1000元的价格先后向26位人大代表行贿，结果当选为副镇长。[30]在安徽省黄山市霞坑镇，本不是候选人的潘汉兵在两名乡干部的陪同下，用37盒阿胶向23位人大代表行贿，竞当选为副镇长。[31]山东省淄博市周村区某村的韩刚，靠一批狐朋狗党在选举中大搞非法活动拉选票夺取了村委会主任的职位。在当地奸淫掳掠，无恶不作，成了远近闻名的“南霸天”。黑金勾结现象的存在对基层民主自治的健康发展是非常不利的。

除了上述问题以外，一些地方还存在较为严重的宗法势力影响问题。因为我国历史上是一个宗法社会，宗法资源十分丰厚，所谓“修身、齐家、治国、平天下”，治国、平天下是从修身、齐家推而广之的。家族势力和宗族势力在相当一部分乡村中还有较大的影响。近年来，随着经济的发展，认祖归宗现象逐渐增多，宗法势力在乡村政治中的作用也有所显现，致使某些乡村的选举受到当地大的宗族的干预和控制。

三、政策建议：推进基层民主自治建设

1997年9月，中共十五大报告中提出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，

实行政务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”

2000年10月11日，中共十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。《建议》中写道：“加强民主政治建设，发展社会主义民主。加强人民代表大会的立法和监督工作，密切人大代表同人民的联系，推进决策科学化、民主化。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情。完善村民自治，加强社区民主建设，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。进一步扩大基层民主，实行政务、厂务、村务公开。”

在实践中，我国的基层政权在探索乡镇体制改革方面已经创造出了步云模式、大鹏模式、卓里模式、南部模式．．．．．．。所有这些都表明，无论是从高层决策看来，还是从基层实际来看，推进城乡体制改革和扩大基层民主自治的时机与条件已趋于成熟。问题在于如何抓住时机，因势利导，把中央的决议落到实处，使基层民主自治和公民有序的政治参与得到富有成效地推进。为此，我们郑重提出如下建议：

1、 适时推出乡镇直选

我国的村民自治和居民自治已经开展了近二十年，大部分地方已进行了3—4轮村委会换届选举和1—2轮居委会换届选举，积累了较为丰富的实践经验，广大基层群众的公民意识和民主素质普遍增强。根据民政部、农业部、中国社会科学院、中央编译局等部门的调查研究和一些地方党政机关的试验，均表明将直接民主选举的层次从村一级推进到乡镇一级的条件已经具备。此外，要解决好“三农”问题，搞好乡镇的综合配套改革，都不可回避基层政治体制改革和民主法治建设。因此，十分有必要在充分准备的基础上，适时推出乡镇直选，并以此为依托，带动其它各项改革。 （1）统筹规划，全面部署。

鉴于扩大基层民主，实行乡镇直选，牵涉面很广，关系十分重大，且是一项长期的事业，所以，中央有必要召开专门会议，制订出总体规划。在总体规划中，应对开展此项工作的指导思想、任务、组织、方针、政策、保证措施作出规定；还应规定一个大体上的时间表，并对如何在全国展开此项工作做出全面部署。对地方各级党政机关在开展此项工作中的职责也应予以明确，并建立相应的责任制和考核标准。

（2）扩大试验，取得经验。

考虑到各地的情况差异很大，面对的困难和问题也有所不同，因此，不宜一风而起，一轰而上。应在深入调查研究的基础上，在各地和不同范围（一县、一市直至一省）精心组织大面积的乡镇直选试验，并选派得力官员仔细观察总结，取得经验，以资推广。

（3）修宪立法，全面推行。

实行乡镇一级行政首长由选民直选产生，而不再由人代会间接选举，这样一来就突破了现行宪法的有关规定，且于法无据，因而就会在实践中提出修宪立法的要求。发生基层民主实践超越宪法条规的情况不应构成扩大基层民主的障碍，完全可以通过修改宪法和制订专项法律加以解决，就像1982年将村民自治和居民自治写进宪法和1987年制定《村民委员会组织法》（试行）、1989年制定《城市居民委员会组织法》以及82年以来的历次修宪一样。为此，建议全国人大和地方各级人大为开展乡镇直选早做立法准备，先行开展前期调研，俟时机成熟，即对宪法中的相关条款作出修改，并制定《乡镇选举法》，为实行乡镇直选提供法律依据和法律保障

（4）大力宣传，舆论先行。

在全国范围扩大基层民主，实行乡镇直选，对于一个缺乏民主传统和本土资源的大国来说，一定会有很大难度。这就使宣传教育的作用显得十分重要。所以在实行之前和实行当中，必须全力做好宣传教育工作，充分利用各种媒体和传播渠道及组织系统，为开展乡镇直选提供舆论帮助。尤其是要对广大基层的党员干部进行思想教育，要求他们端正认识，积极参与。在相关法律法规出台后，可结合全民普法教育，进行深入细致地宣传教育，使广大基层群众知法、懂法、守法、护法，依照法律规定参加乡镇直选。 （5）上下结合，良性互动。

在扩大基层民主，实行乡镇直选的过程中，应注意调动政府和民众两个方面的积极性。在政府方面，应建立刚性的工作责任制、干部考核制和奖惩机制，以此来自上而下地推动基层民主和乡镇直选工作的进程。在民众方面，则应鼓励公民从事民主实践的积极性、自主性、创造性，扩大公民政治参与的空间，保护公民的民主权利，汇合而成自下而上的原动力。这样上下结合，就能够有效地克服各种困难和阻力，造成一种良性互动的基层民主自治的新格局。 （6）注重程序，建立规范。

从一定意义上讲，民主政治就是程序政治。选举程序是否公正、人民熟悉不熟悉选举程序，是决定国家能否稳定地实现社会转型的基础条件，民主选举的意义就在于此。如果没有一套规范化的选举制度和民主程序，民主就会成为一句空话。注重程序，建立规范，在制度化的轨道上逐步推进，是多年来开展村民自治的一条基本经验，也应该成为实行乡镇直选的一项重要原则。为了保证乡镇直选的顺

利施行，必须建立一整套符合民主与法治原则的选举程序，包括候选人的产生、民主竞选、投票与计票方式、选举监督、发生争议的申诉与仲裁等等，都应有明确的规章，以切实地保障公民的民主权利和选举的公正性。 2、 励行法治，破除“黑金结合”，克服宗法势力影响

本报告第二部分在分析我国基层民主自治存在的问题时指出：一些地方存在的“黑金结合”与宗法势力的消极影响是对推进基层民主自治的重大障碍。因此，破除“黑金结合”，克服宗法势力的消极影响，事关基层民主自治的存续与发展。解决这一问题的根本办法是励行法治，实行公开、公正、公平的“三公”原则，依法坚决打击党政机关和官员以权谋私的行为，依法坚决打击地方上的各种黑恶势力。把民主的办法与法治的办法结合起来，并逐步形成制度化，是为长治久安之道。

3、把民主与民生结合起来

国家民政部基层政权建设司的官员在长期工作实践中发现：“民主与文化程度没有正比关系，民主的关键在于利益关系。在利益关系的驱动下，农民和基层会创造出无数丰富、行动的掌握权力、限制权力、参与权力的制度和办法。”[32]基层民主的生长和发展，固然需要提高干部与群众的思想认识，但更为重要的是要与广大人民群众的切身利益相结合，让群众从自身经验中体会到，实行民主自治对于维护和增进自身利益具有不可替代的作用。也就是说，要把民主与民生结合起来。推进基层民主自治建设，一定要和人民群众关心的税费问题（农民负担过重）、分配问题、土地问题、扶贫济困和公共事务如修路、用电、教育、科技等结合在一起，以民主促民生，以民生促民主。

目前，一场旨在解决农民负担问题的农村税费体制改革正在安徽全省农村进行试点。据中央领导人讲，农村税费体制改革是继50年代的土地制度改革、70年代末的土地大包干以后，中国农村的第三次大变革。这场变革将在今后一两年内在全国推开，它的最基本的思路是要取消乡村两级直接向农民收费的权利。农村税费改革后，农民人均负担减幅达30．8%。与此同时，还要对乡镇机构“超重”现状和城乡分治体制进行改革。[33]上述改革的推行与加强基层民主自治具有密切的关联，因为改革的着眼点和根本目的都是为了人民；没有广大人民群众的积极支持和参与，没有民主制度的逐步发展与完善，任何改革都不可能取得最终的成功。

结束语：中国的“民主之花完全可以在长期被认为是?政治死水?的农村、在长期被认为政治冷漠和缺乏权利意识的农民中孕育、开放。村民自治的民主实践已经开始唤醒农民的政治意识，并诱导他们更加积极而有效地参与更高层次的民主选举。可以肯定，八亿多农民积极地参与各个层次的选举，必将成为一种无可抵抗的力量自下而上地重塑整个国家。”[34]这正是本研究报告的衷心期望。 [注释]

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