公共政策(6)

? 政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。这里的“法律”或“法” 应作广义的理解，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等。政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。

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1、政策法律化的主体 2、政策法律化的条件

3、政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式 1、政策法律化的主体

政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。

在三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。20世纪以来，特别是第二次世界大战之中及其后，形势发生了巨大的变化。随着政府职能的扩张，政府也获得一定的立法权。这是对三权分立政体的一个重大突破。现代国家的政府还有扩增立法权的趋势。

? 我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制。1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、特定的地方人大及其常务委员会。其中“特定”主要包括；省、自治区、直辖市、省会市和自治区首府所在地的市、国务院批准的较大市、自治州和自治县等。此外，特别行政区的立法体制还有特别规定。

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2、政策法律化的条件

政策法律化并不是所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才转化为法律。

（1）有立法必要的政策。政策与法律的调整范围不完全相同。一般而言，政策对社会生活的调整，其范围要大于法律。有些政策，如执政党调整党内各种关系的政策，对社会不具有普遍适用性，没有必要转化为法律。有些领域，如民族、宗教领域中的许多问题，宜用政策加以引导，不应由法律硬性约束。因此，只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。

? （2）成熟、稳定的政策。政策与法律都要有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性 甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。当然这也是就一般情况而言。特别是在改革开放和建立社会主义市场经济体制过程中，很多社会关系要靠法律及时调整 不能机械地等待政策在实践中反复检验、完全成熟后才上升为法律。

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3、政策合法化的一种重要又特殊的形式

政策转化为法律，当然就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这一点上讲，政策法律化与政策合法化又是不同的，只能说是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。

? 从政策包含法律的角度讲，法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程。在这里，政策合法化过程与政策法律化过程是同一的。

? 第四节 中国政策制定过程的 特点与经验

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（2）“内输入”特点

就理性分析模式而言，它的前提是决策者是理性的，对决策信息有充分把握，而且对决策所带来的后果及影响有充分认识，对收益与代价有科学评估。中国以往的政策过程就很难说是理性的结果，相反，更多的用形是一种“有组

织的无政府”状态。这一过程在张小劲关于中国国家治理制度方式变迁的考察中得到证实。就渐进模式而言，多元决策和精英决策都是由外部力量对政府施加压力和要求，其前提是一个利益高度分化的社会，而在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输人到公共政策中去的。因此，中国政策制定过程呈现出一种“内输入”的特点。 ? ? ? ? ? ? ?

二、中国政策制定的原则性要求 1、坚持实事求是 2、坚持调查研究

3、坚持从人民群众的根本利益出发 4、坚持民主集中制

三、政策制定的公众参与和群众路线

政策的真正目的是为最大多数人民的利益服务的。但直到现在，普通公众中有多少人参与了公共政策的制定呢？中国过去的决策过程，是由上而下的中央集权式的决策模式，难以全面了解民众或地方需要的是什么，公众参与也很有限，经常是以先定案再沟通的方式，往往造成一项政策制定之后障碍重重，难以执行。 ?

印度学者阿马伦杜﹒吉哈曾说过，“中国的人民公社为什么会失败？首先，政策或决策是由上层做出然后才来推广，根本不考虑群众的看法、打算，不问他们是否愿意在集体化的条件下动员起来。其次，非常迅速地把人们的生活方式和行动方式一概统一起来而不考虑群众互不相同的态度、喜好、习惯和选择。中国农村人民远不如当时的大众宣传工具渲染的那样热情，那样心甘情愿。再次，人民公社规模过大，不便于有效地调动人民参与”。“印度的农村基层组织潘查亚特的行政人员由村民直接选举，这应当足以保证他们参与它的运行机制。为什么失败了呢？因为这里同样有一个官僚主义的政府，它控制着农村中的财政和政策制定及其贯彻执行。” ?

在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。无论如何，多数公众被排斥在参与公共政策制定进程之外，他们当然要求一种非中央集权的、同民众沟通、有民主参与的决策程序。 ? ?

四、“摸着石头过河” 模式

党的十一届三中全会以后 中国共产党摒弃了“以阶级斗争为纲”的错误路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，并在确定工作重心转移的同时，做出了改革开放的伟策，从而使我国的社会主义现代化建设进人了一个崭新的历史时期。改革开放是一次伟大的革命，是一场广泛而深刻的社会大变革，是一项前所未有的大事业。党的十三大则提出，建立社会主义市场经济体制开始了经济体制的转轨历程。在新的历史发展时期，我国的政策制定仍然坚持了实事求是，从实际出发，循序渐进，逐步形成了“摸着石头过河”的政策制定模式。 ?

“摸着石子过河”的政策制定模式，是以邓小平同志为代表的中国共产党人的一个创造。对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为“摸着石头过河，这是一种适合我国改革开放的实际情况的决策模式。我国新时期的政策制定也是遵循着循序渐进的原则，形成了“摸着石头过河”的政策制定模式，这是改革开放时期我国政策制定中的一条重要经验。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

思考题

1、什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节？

2、什么是政策议程？社会问题是如何进人政府议事日程的？ 3、方案规划必须遵循哪些基本原则？

4、 如何看待政策合法化的地位、作用与程序？ 5、简述中国政策制定过程的特点及基本经验。

6、上述案例中路桥收费年票制听证会的主要缺陷是什么？它说明了 7、目前中国政策制定中公众参与方面的什么问题？ 第九章 政策执行 （1）模式

一是“自上而下”（top-bottom 或 top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。 二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up） 途径。

? 三是“政策/行动连续统”（plocy／action continum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。

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四是工具选择途径（instrument-choice）。 （2）执行理论

（1）行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；

（2）组织理论——强调组织在政策执行中的地位．认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；

? （3）因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；

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（4）管理理论——强调政策执行是一个管理过程；

（5）交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； （6）系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；

（7 ）演化理论——在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化规程。 二、政策执行的含义

一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

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（1）是一个动态过程； （2）主体：政策执行者；

（3）内容：建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动； （4）目的：将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的 地位与作用

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1、将政策所规定的内容转化为现实的过程。 2、检验政策正确与否的标准 3、政策过程的中介性环节 第二节 政策执行的过程与手段 一、政策执行过程的诸环节

1、政策宣传——思想基础、舆论准备、沟通交流

2、政策分解——制定计划、具体化过程、执行活动具体依据 3、物质准备——经济基础 4、组织准备—— 组织保证

5、政策实验—— 经验和教训的积累 6、全面实施——“点”和“面”

7、协调与监控——局部与整体、手段和过程与结果 二、政策执行的基本手段 1、行政手段 2、法律手段 3、经济手段 4．思想诱导手段

第三节 创造性地执行政策

政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则；另一些学者则概括为严肃性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。

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一、原则性与灵活性相统一的要求 二、政策变通

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三、“上有政策、下有对策”现象剖析 一、原则性与灵活性相统一

在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实践的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。

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1、政策执行中的原则性

所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。

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2、灵活性原则

所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。

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首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。 其次，政策具有层次性。

第三，任何政策都需要逐步完善。 3、关系

政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使党和国家政策难以得到如实的执行。反之，如果在实际工作中把政策的原则性理解成照抄照转，不结合实际情况灵活运用，同样也不能真正落实党的政策。

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二、政策变通 1、政策变通的含义

政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。。

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灵活变通是政策执行的客观属性，是一切以时间、地点、条件为转移的辩证方法在执行过程中的具体运用。 2、政策变通的形式 （1）“求神似，去形似”； （2）“不求神似，只求形似”； （3）“既不求神似，也不求形似”。 3．政策变通要正确、合理 （1）了解上情。 （2）摸清下情。

（3）上、下情有机结合。 三、“上有政策、下有对策”现象 1、“上有政策，下有对策”现象的 主要表现

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（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行。 （2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行。 （3）“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行。 （4）“搞土政策”——附加性执行。 2．“上有政策，下有对策”现象的成因 （1）中央利益与地方利益的矛盾。 （2）政策本身的缺陷。

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（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。 （4）政策执行的监控不力。

4.对“上有政策，下有对策”现象的治理

（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。 （2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。

（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。 （4）加强监督，从严治政。 第四节 影响政策有效执行的因素 一、政策执行的若干模式

20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式。 1.过程模式 2.互动理论模式 3.博弈模式 4.循环模式 5.系统模式 6.综合模式

二、影响政策有效执行的诸因素 1．政策问题的特性

政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。 2．政策本身的因素 （1）政策的正确性。 （2）政策的具体明确性。 （3）政策资源的充足性。 3．政策以外的因素

（1）目标团体对政策执行的影响。 （2）执行人员的素质和工作态度。 （3）执行机构组织间的沟通与协调。 （4）政策环境。 思考题

1、什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2、政策执行包含哪些基本功能活动环节？

3、如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求？ 4、简述影响政策有效执行的基本因素。

5、分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的主要问题。 第十章 政策评估

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据

? 四种观点：（1）政策评估的着眼点应是政策效果；（2）政策评估主要是对策方案的评估，属于政策评估中预测评估的范畴；（3）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策效果的评估；（4）政策评估就是发现误差，修正误差。这些定义各有千秋，但后面三种定义的不足之处较为明显。

? 政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

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二、政策评估的类型

从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；（组织特征）

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