公共政策(4)

府所采用的思想，并使之实现??政府受着社会和政治危机的掣肘，以致不能把精力和财力用于培育新的思想、资助新的创造发明，思想库的任务就是要坚定地追求自己的目标，并为较长远的目的而牺牲眼前的目标。” ? ?

3、现代政策研究组织的功能

思想库最主要的职能就是为统治者服务，一方面直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面，间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。 ?

（1）提供政策建议，充当咨询参政机构； （2）提供学术思想，充当认识机构； （3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构； （5）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。 ? ? ? ? ?

三、现代政策研究组织的研究方法和手段 研究方法

（1）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想。 （2）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发。

（3）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果，特别是在研究报告中加进方法论方面的内容，加以推广。 ? ?

（4）鼓励创新，不断构建新的方法论。

（5）仍然肯定经验和推理的作用，重视人的因素，认为政策研究最终要靠‘人的头脑’，计算机只是手段和工具。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

四、中国政策研究组织的现状与改革 1．中国政策研究组织的类型

（1）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织。 （2）行政性和学术性相结合的政策研究组织。

（3）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织。

（4）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织。 （5）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。 2．中国政策研究组织的现状 积极贡献

第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向。 第二，为决策者提供具体的政策措施和建议。 第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。

第四，随着改革开放的进一步深化和全球经济一体化的趋势越来越明显，我国的各级决策中枢也越来越认识到决策科学化、民主化的重要性。 ? ? ? ? ?

差距

一方面，体制内的政策研究组织存在功能“虚化”的问题； 另一方面，体制外，尤其是民营政策研究组织作用小、发展慢。 现实

先接领导层的意图定好决策方案，然后交由专家学者进行分析和论证．把专家参谋咨询搞成类似于成果鉴定（而且经常似乎也有这么一种倾向：意见相同的专家学者请得比较多，而反对者的观点常常被忽视，歌功颂德的声音大于反对批评的声音），这完全限制了专家学者的智囊作用和影响力，使政策研究组织被“虚化”，成为摆样子的“花瓶”。另外，由于不少地方的很多决策信息实行“对内封锁”，造成许多研究素材的收集往往是‘出口转内销’很多东西外国的机构对我们已经研究得很透了，而我们的政策研究组织往往还不清楚 或者明明知道也不敢研究，不敢说真话，逐渐蜕变为可有可无的机构。 ? ? ? ?

3 中国政策研究组织改革与发展的思考

（1）大力发展民间政策研究组织，充分发挥其参谋咨询作用 （2）创造条件，确保政策研究工作的相对独立性

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（3）加强政策研究机构总体设计和协调，正确处理好决策者与政策研究组织的关系

（4）借鉴国外政策分析的先进技术，改进我国政策研究的方法及手段 （5）加强培训，提高政策研究组织和研究人员的整体素质和研究水平 第六章 公共决策体制

公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。

人为性：公共决策体制不是自然而然生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的是为了使决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。

? 环境依赖性：由于决策体制深深地打上了人类行为的烙印，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异而不同。

? 政治性：各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治——行政行为，实际上也是公共决策行为。正如著名的行政学家赫伯特·西蒙所言：决策是行政的心脏。因此在一定意义上说，公共决策体制就是政治——行政体制。

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1、公共组织的一般构成因素 （1）人。 （2）财。 （3）物。 （4）机构设置。 （5）职位设置。 （6）权力与职权。 （7）权责划分。 （8）团体意识。 （9）组织目标。 （10）规章制度。 （11）技术。 （l2）信息。 （13）组织设计。 2、公共决策体制的构成 （1）决策权力。 （2）决策程序。 （3）决策规则和方式。 二、公共决策体制的结构 1、纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院——直辖市政府——区政府与国务院——省政府——市政府——县政府——乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层级越高， 决策权限越大，决策的法律效力也就越大。

? 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状” 的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中。权力集中 控制有力 便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就显扁型形态。这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大 可能导致政令不行，削弱最高决策的权威性。

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2、横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。

? 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系，它们在公共决策体制中履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。

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3、我国的公共决策体制结构调整趋势

（1）在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。 （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。 三、决策权力

2、中西方公共决策权力的分配及运作

公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体制的基本框架。公共决策权力的分配在很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。

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（2）我国公共决策权力的分配及运作 A、官方主体：

在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。

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从宪政结构看，党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 第二节 公共决策体制的类型 一、公共决策体制的分类

各种划分方法都是围绕决策权力进行的。按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作一个总括性的分类。

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1．首长制和委员会制

首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历史悠久，从古代的神权制、君主制到第二次世界大战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握 这也是一种首长制。

? 委员会制（又称合议制）是指最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委员会制的国家。

? 首长制和委员会制各有利弊：首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导致个人专断．滥用决策权 以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。

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2．集权制和分权制

集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权只能根据上级指令行事的决策体制。 分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。

集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。

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二、议会制

当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制最早在“议会之母”的英国确立，它否定了君主专制的决策制度，是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立，并不断完善和发展。

? 议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。

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（一）议会制的组织结构

议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当今世界主要有一院制和两院制。

? 实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单”。

? 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、日本等。两院分为上院和下院（或参议院和众议院），有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院进行制衡。尽管两院制可能导致复杂烦琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反映了在议会及其内部需要有一种内部机制的愿望，分权制衡可以避免重大决策的失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制。

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（二）种类 1、总统一议会制 2、内阁一议会制 3、委员会一议会制 4、总结 三、独裁制 1、宗教领袖型 2．君主亲政型 3、军人独裁型 4、对独裁制的评价 四、人民代表大会制

我国的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种。它是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。

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1、人民代表大会制度的内容；2、特点；3、优点；4、优越性；5、完善。 1、人民代表大会制度的内容

第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

第二，各级人大及其常委会集体行使权力 严格按照民主集中制的原则行使职权； 第三，国家行政机关、司法机关都由人大产生，对它负责，受它监督； 第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；

第五，在少数民族聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和将统一的台湾实行高度自治。 2、特点

人民代表大会制的重要特点就是议行合一，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人民代表大会选举产生，并受其监督，对其负责；

? 另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体制中具有重要意义。这体现在：（1）国家的一切重大问题都由党首先提出建议 再由人民代表大会讨论决定；（2）党向国家机关推荐干部，并由人民代表大会表决。此外，我国的人民代表大会制还与政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。

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3、优点

民主集中制坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，反映人民群众的利益要求，使决策的外部成本降低； 决策中坚持“少数服从多数”原则，克服西方代议制民主中讨价还价、议而不决的难题，降低决策成本，提高决策效率；

? 人民代表大会制又考虑到我国政治制度的实质和社会主义条件下公共决策的特点，贯彻了马克思主义思想路线和党的群众路线，是符合我区国情的决策体制。

? 邓小平说，民主集中制是“最合理最便利的制度。

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4、优越性

人民代表大会制较之西方的代议制决策体制有很大的优越性。

它是在马克思主义关于代议制理论的指导下建立的，旨在摒弃“清谈馆”式的议会，把人民代表大会变成真实的、握有实际权力的机构，真正实现人民的权利，所以，它是一种理想的决策体制。但在现实中，其运行又不是完美的。特别是在杜会主义市场经济条件下，利益日益分散化，公民政治参与性增强，决策过程更加复杂化，决策的科学化和民主化也更为重要。目前，人民代表大会制还不够完善，在某些方面还不适应这一现状。

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5、完善

第一，理顺党和人民代表大会的关系，实现党通过人民代表大会管理国家事务。 第二 改革和完善选举制度，提高人民代表素质，优化委员会成员结构。 第三，加强人大的监督工作，发挥其‘钢印’ 的作用。 五、总结

当今世界三种主要的决策体制——议会制、独裁制和人民代表大会制。

议会制是资本主义国家普遍实行的决策体制，其基本原则是‘三权分立’，由于各国国情不同，议会制又可以分为总统一议会制、内阁一议会制和委员会一议会制；

? 独裁制也是一种较常见的决策体制，当今世界存在三种类型的独裁制，即宗教领袖型、君主亲政型和军人独栽型，独裁制是反民主的，其原则是独断专制；

? 人民代表大会制是有中国特色的决策体制，其基本原则是‘议行合一’，它真正实现了主权在民，是一种优越于资本主义议会制的决策体制。但人民代表大会制也不是完美无缺的，坚持人民代表大会制，就必须进一步改革和完善人民代表大会制。

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第三节 现代公共决策方式 一、投票规则

二、投票规则中的悖论 三、过半数规则的变异形式 四、决策方式的改进 四、决策方式的改进

1、公共选择学者论投票方式的改进 2、民主集中制的完善 思考题

1、什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？ 2、公共决策体制有哪些基本类型？

3、试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。 4、为什么说民主集中制优于一般的代议制民主制？

5、从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？

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