公共政策(3)

? 政治文化是政策制定的主要指导原则之一。（政策制定指导原则中的理论依据、价值取向、社会道德标准等本身就是政治文化形态或政治文化的转化形态。政治文化是公共政策的灵魂，任何政策的制定无不留下政治文化的痕迹。）

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政治文化是制定公共政策所必需的政策信息的重要来源与重要组成部分。 政治文化是政策制定者必备的素养。 2、政治文化对政策执行的作用

在政策制定过程中，制定者的政治文化起着主导作用，而在执行过程中，政策执行者与政策作用对象的政治文化起主导作用。政策执行的好坏，关键看政策制定者与政策执行者和作用对象的政治文化的一致性。

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3、政治文化对政策评估的作用 政治文化是政策评估依据的重要标准； 政治文化是政策评估的最基本的因素； 二、社会经济一般状况对公共政策过程的影响

社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。要制定出合理的政策并取得预期的效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策注定是要失败的。

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首先，社会经济状况是一国或地区的政府制定政策的基本出发点。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。

最后，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。 三）经济体制对公共政策的影 响

经济体制与经济制度既有联系又有区别，经济制度是一个经济领域里最为基本的社会经济关系的总和，而经济体制则包括一些较为具体的经济运行的规则和规范。社会基本经济制度主要影响政策的性质和内容，经济体制则主要影响政策运作方式。不同的经济体制会导致不同质量的政策和相关的政策运作方式。

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四、我国现阶段的经济环境与公共政策 （一）我国现阶段的经济环境

（二）我国现阶段的经济环境对公共政策的要求：

（1）经济政策必须积极推动经济体制和经济增长方式的根本转变； （2）公共政策的制定和实施要坚持从国情出发，实事求是，循序渐进；

（3）根据各地区、各方面的不同情况和条件制定和实施具体的政策，不能搞统一模式，也不能照抄照搬其他国家和地区的公共政策措施；

? （4）经济领域里的公共政策既要遵循市场发展的共同规律，又要遵循我国社会主义公有制为主体的市场经济的特殊规律。

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思考题

1、政策环境的概念与特征。

2、政策环境类型的划分及其现实意义。

3、正确认识政策环境与工作环境的关系的意义。 4、制度环境对公共政策的影响。

5、什么是公共政策的政治环境？它对公共政策有哪些影响？ 6、结合我国实际说明政治环境对公共政策的影响。 7、什么是政治制度？对公共政策有哪些影响？ 8、比较专制制度和民主制度对公共政策的影响？

9、什么是政治文化？其构成要素主要是什么？有哪些特征？ 10、举例说明政治文化对公共政策的影响。 11、新兴政治文化载体对公共政策的影响。

12、什么是公共政策的经济环境？对公共政策有哪些影响？ 13、了解不同经济制度对公共政策的影响。

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14、比较自然经济、市场经济、计划经济体制对公共政策的影响。 15、结合实际，举例说明经济体制对我国公共政策的影响? 16、了解专制文化制度与民主文化制度对公共政策的影响。 17、试析我国现阶段文化环境对公共政策的影响。

18、国际环境的基本特征是什么？功能是什么?其对公共政策有哪些影响？ 第五章 公共政策主体 第一节 官方的政策活动者 一、立法机关 二、行政机关 三、执政党 四、司法机关

立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。

? 综述：在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。（法律地位、

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职能：有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高监督权 人民代表大会所制定的政策基本特征： （1）权威性 （2）强制性

（三）西方代议民主制条件下立法者或政治家的行为特征及模式

政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。

? 行政机构在政策过程中的作用巨大：这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。

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国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。

县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其他权限，它的管理权限是全面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。

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政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。 政府部门制定出的政策具有如下两个特征：（1）具体性；（2）补充性 （三）行政官员

按照“经济人”假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。 政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。

? 西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。

? 在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和作用方式是不同的。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。

? 作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动

以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。 ? ?

中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别在于：

在我国，无论是中国共产党还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级以及利益集团的代言人。 ?

中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。 ? ?

第二节 非官方的政策活动者

非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传播媒介以及思想库等。 ? ?

一、利益团体

利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴涵的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。 ? ? ?

特征：自发性、自主性、非对抗性、志愿性 ４、利益集团政策行为模式

公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”假设行事的，即追求自身利益的最大化。而公共政策制定，实际上是对社会价值和资源（利益）的调整和重新分配。政策不是针对一个人的，而是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的价值和利益存在。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

５、公共决策——利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程 政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。

政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突，理顺各利益团体间的关系 公共决策从某种角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程。 ６、利益团体影响政策制定的方式

利益团体影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的。

方式：代表人物；社会舆论；对社会规范价值重新加以界定；现有法规、制度；施加压力。 影响政策制定的形式和方法，会因时、因地、因问题、因环境而不同。 （1）中国社会利益集团产生的基本背景

改革开放前：政治上党的一元化领导，经济上高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度，文化上“极左”意识形态的狂热和控制，同时强调，在社会主义中国，人民的利益高度一致，中国共产党是其独一无二的、不可替代的忠实代表，强调个人利益服从集体利益，局部利益服从全局利益。 ? ? ? ?

经过20多年的改革开放：

中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。 在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组。

中国政治民主化的发展，执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在，正视利益集团存在的现实，而且还能够理性应对利益集团的政治影响，甚至从政治上允许乃至支持公民组成利益集团。 ?

2.中国社会利益集团的 基本形态和种类 ? ?

首先，根据其社会性质，可以把中国现有社会利益集团划分为合法的利益集团和非法的利益集团。

其次，根据其组织化程度，可以把中国现有利益集团划分为高度组织化的利益集团、具有一定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团以及非正式组织群体。

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最后，根据其活动目标，可以把中国现有利益集团分为经济性利益集团和非经济性利益集团。 另外，还可以根据存在时间的长短，将利益集团分为常设性利益集团与临时性利益集团。 3.中国社会利益集团的基本特点

“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。” 当代中国利益集团特点

1）中国利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的利益集团比较薄弱；（目标、组织形式、资源） 2）合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多； 3）中国利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性； 4）利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势； 5）利益集团网络化趋势明显；

6）许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中； 7）部分利益集团将不断分化重组。 （二）中国社会利益集团对政策的影响 1.中国社会利益集团影响政策的内容 2.中国社会利益集团影响政策的方式 3.中国社会利益集团影响政策的评价

1.中国社会利益集团影响地方政府决策的内 容 1）地方政府干部人事任免 2）地方政府公共投资 3）地方政府财政资金分配 4）地方政府财政税收 5）地方政府政策法规的制定

2.中国社会利益集团影响地方政府决策的方式 1）贿赂

2）个人关系网络 3）说服

4）求助于“精英人物” 5）通过主管部门及其领导

6）借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力 7）利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律 8）施压性集体行动 9）参与或操纵选举

3.中国社会利益集团影响地方政府决策的几点评价

中国利益集团通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式，对地方政府干部人事任免、公共投资、财政资金分配、税收、政策法规等决策施加影响，这种影响对促进地方政府科学决策、公平施政乃至中国民主政治发展等，都有积极的作用，但也有消极作用。

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（1）积极作用

第一，能够化非法的、抗议性的利益表达为合法的、建设性的利益表达。 第二，能够为地方政府决策提供信息。——利益需求整合 第三，有利于提高地方政府公共决策的公正性、合理性。 第四，有利于推进基层民主发展。

显然，上述积极作用的发挥，必须具备一定的条件，如利益博弈规则的公平性与透明性、政策制定者高度的自主性与权威性、地方政府强大的利益整合能力与调控能力等。

? 二、公民（选民）

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公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。

公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多地表达了法制和民主社会的基本准则。

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2、公民决定或影响政府公共决策的主要途径

（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；

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（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策； （3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢

工、罢课等）去反对某些政策。迫使政府将问题提上议事日程； （4）通过参加利益集团，借助团体的力量生影响政策；

（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。 三、大众传播媒介

大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。 在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。 3、影响与作用

大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选后，再提供给公众的。它建构的‘第二现实’影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。大众传媒的‘焦点效应’，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求。大众传媒是连接政府与社会的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。

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第三节 现代政策研究组织

现代政策研究组织-------由各种专家、学者组成的，进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量，跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。

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2．现代政策研究组织的特征 （1）以改进政策制定为目标。 （2）研究人员构成的多学科性。

（3）从事政策研究和咨询的相对独立性。 （4）运用现代科学理论和先进技术手段。 3、现代政策研究组织的类型

政策科学的应用性特点，决定了思想库是学术部门和实际部门的有机结合，根据思想库的服务对象、研究领域和所起的作用不同，可以将思想库分为官方思想库、半官方思想库、民间思想库以及跨国思想库等类型。

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1、现代政策研究组织体制

现代思想库为了自身的生存和正常运转，建立起了一整套卓有成效的组织体制及领导机构。 （1）思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。 A、大都设有一个理事会或顾问委员会。 B、 经理任命研究所所长 。 （2）业务机构：

2、现代政策研究组织的地位

从广义上讲，美国内外政策的制定，大体上可以说有两个过程：前一个过程是思想库对重大问题进行系统的政策研究和设计，后一个过程是联邦政府根据需要，按法定程序制定有关的法令。这两个过程决定了美国的重大方针、政策，成为美国社会中重要的决策方式。因此，我们说，思想库总是站在制定国家政策的最前沿，政府依靠来自思想库的建议。就像格兰特基金会的道格拉斯.邦德博士所说：“思想库所能起的最好作用，是发现某些有可能以后为政

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