公共政策(5)

概念 概 述 公 共 政 策 决 策 体 制 构成 结构 决策 权力 议 会 制 类 型 独 裁 制 人 大 现 代 公 共 决 策 方 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

第七章 政策工具 2、 工具研究盛行的原因

首先，它是理论与实践相结合的产物。

决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。 决策权力、决策程序、决策规则和方式 人为性依赖性政治性 趋势：横向结构趋向于决策与执行的相对分离；纵向结构趋分权 总统一议会制 内阁一议会制 委员会一议会制 首长制和委员会制 集权制和分权制 历史 主权在民、分权制衡，用 制度规范去避免决策失误， 最适合于资本主义。但它 原始民主制 神权制 君权制 议会制 人大制 君主亲政型 从决策成本来看，决策迅速，省时、省钱， 决策成本最低。但从外部成本来看，决策 军人独裁型 成本是最高的，因为它以权威意志代替 内容 特点 优越性 议行合一、党的领导 民主集中制、少数服从多数、符合我区国情 投票 规则 悖论 过半数 变异形式 全体一致规则 、过半数规则 投票悖论、阿罗悖论 过半数规则、占多数规则、孔多塞标准、博尔达计数、 淘汰投票、赞成投票、需求显示过程、投否决票 投票方式的改进 民主集中制的完善

决策方式改进 其次，这是政策执行的现实需要。（政策执行难度和复杂性程度、政府职能的扩张）。 第三，政治和意识形态方面的支持。 三、政策工具研究的途径 1、工具主义 2、过程主义 3、权变主义 4、建构主义 5、总结

1．政策工具研究的主题 （1）政策工具的应用。 （2）“新工具”。 （3）偶发性事件。 （4）政策网络 （5）工具的动态性。 （6）工具的优化组合。 3.政策工具研究的成就与不足 成就：

? 工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响也不容忽视的。它使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进利了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论之间的桥梁。

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片面性：

第一，研究片面地集中于环境和经济政策领域；

第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能； 第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。

第四，把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形象、很合理，但它实际上却是对我们的一种误导：它容易让我们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性；容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际上，他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。

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第二节 基本的政策工具

一、市场化工具（1.民营化；2.用者付费；3．管制与放松管制；4．合同外包；5．分权与权力下放；6、内部市场；7．产权交易。）

? 二、工商管理技术（1、战略管理技术；2、绩效管理技术；3、顾客导向技术；4、目标管理技术；5、全面质量管理技术；6、标杆管理技术；7、企业流程再造技术。）

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三、社会化手段（1、社区治理；2、个人与家庭；3、志愿者服务；4、公私伙伴关系；5、公众参与及听证会。） 一、市场化工具 1、民营化； 2、用者付费； 3、管制与放松管制； 4、合同外包； 5、分权与权力下放； 6、内部市场； 7、产权交易。

更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。 概念 核心 实质 所有权的转移 通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用 效率更高的部门。目的并非为了弥补政府的预算缺口， 而是要实现对公共部门资源的再分配。 A、可以促进管理者降低成本，提高质量； B、是一种新的管理形式和技术，也是获得资金的新来源； 民 营 化 特征 A、政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制； B、由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退； C、对私人部门的控制不容易做到等。 承包 出卖政府资产和垄断权 明确角色，公私合作， 鼓励某些特定的私人部门行为 第三节 政策工具的选择

一、政策执行中工具选择的重要性 1、政策工具是实现政策目标的基本途径 2、政策执行本身就是政策工具选择的过程 3、工具选择是政策成功与否的关键 二、影响政策工具选择的因素 1、政策目标 2．工具的特性 3、工具应用的背景 4、以前的工具选择 5、意识形态 思考题

1、简述政策工具研究的兴起与原因。 2、政策工具研究有哪些基本途径？

3、简述主要的市场化工具、工商管理技术、社会化手段的内容、特点及适用范围。 4、根据我国转型期的政策实践，论述政策工具选择的重大意义。 第八章 政策制定

政策制定（Policy making）是政策过程的首要阶段,是政策科学的核心主题。 何谓政策制定？

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? 广义：有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。

? 狭义理解：把它理解为政策形成（policy formation）或政策规划（policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。

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第一节 政策议程 一、政策议程的概念

所谓政策议程，就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 政策议程实际上也就是政治组织尤其是国家（政府）确定政策的轻重缓急。 二、政策议程的种类 1、系统议程 2、政府议程 3、两种议程的区别 1、系统议程

科布和爱尔德认为，系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。

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进入系统议程条件

一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。

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2、政府议程

科布和爱尔德认为，政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。

政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具体、更明确。例如，大街上的犯罪活动尽管属于系统议程的范围，但政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题。

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三、建立政策议程的途径

1、政治领袖；2、政治组织 ；3、代议制 ；4、选举制；5、行政人员；6、利益集团；7、专家学者；8、公众；9、大众传播媒介；10、危机和突发事件。

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四、建立政策议程的策略

政府是如何在大量的社会问题中选出一部分，将之提上议事议程的？或者说，是什么原因使它们被政府注意，并试图去解决？

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1、社会中部分团休或者个体主动，政府只是有限介入

2、政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入 3、政府及社会团体与个人都主动 4、政府与个人、团体都不主动介入 五、建立政策议程的模型

美国学者罗杰.W.科布在《比较政治过程的议程制定》一文中，根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型 。

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第二节 方案规划

所谓方案规划，指的是对政策问题分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。

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2、方案计划的特征

第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。 第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。

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第三，方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。 二、方案规划的原则 1、信息完备原则 2、系统协调原则 3、科学预测原则 4、现实可行原则 5、民主参与原则 6、稳定可调原则 三、方案规划的程序

从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。

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第三节 政策合法化

所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。

? （1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的过程。这是当前我国政策合法化研究中值得注意的一个问题。

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（2）政策合法化是有目的的活动。

（3）政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。 （4）政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。 3、政策合法化的地位与作用

（1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。在民主、法治的社会，政策合法化是政策过程必经的一个重要阶段。

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（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。

（3）政策合法化是依法治国的需要。依法治国是现代国家的基本标志。 1、政策合法化主体的基本特征 （1）宏观上的广泛性 （2）微观上的特定性 2、政策合法化主体的权限 （1）主体要有合法依据。

（2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。 （3）注意滞后法律的效力问题。

总之，作为政策合法化的主体，始终应当明确自身的权限，格守法定的职权范围。作为监督部门，更应依法履行监督职责，维护法律的权威。

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三、政策合法化的程序

政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进人合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。

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1、政策合法化程序的相对性（起始） 2、行政机关的政策合法化过程

3、立法机关或权力机关的政策合法化过程 四、政策法律化

政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。

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