英国的规划：新公共管理、网络治理还是后民主(6)

　　然而，在2014年年底，也就是在2015年5月大选的前夕，政府宣布了一系列的向英国北部提供更多基础设施投资的政策方案，但事实上到现在还没有给任何明确的承诺。在2014年9月的苏格兰公投之后，这个规划试图给苏格兰地区以更多的权力。当时这个话题还引发了英国的一场大型辩论。并且政府已经同意大曼彻斯特地区新市长的规划了(部分模仿伦敦市长的制度，但是没有一个选举机构)，鼓励形成类似的次级区域的市长和议会。直到5月大选之后，才有可能看清这些新举措是否将带来真正的政治权力下放。然而，规模的削减，尤其是联合政府的那些做法，直接指向这样的一种情况——政府的单位可能已经拥有更多的权力，但是缺少资源来实现这些权力。这个在美国总统里根那里被称为“改变——杠杆的联邦主义”(shift-and-shaftfederalism)。

　　四、结论

　　本文使用了三个框架来识别和解释总体的制度变迁方向，以英国的规划案例来探究其是更倾向于中央集权化还是地方分权化。第一，已被广泛使用的新公共管理框架隐含着行政管理的分权和政治的集权。无论其在政府内部还是外部，新公共管理框架将行政管理的分权定义为将任务重新分配给更低的级别。与此同时，政治上的政策制定者确定全方位的目标，寻求任命的经理和签约的机构来优化公共部门的效能和效率。通过这种方式，新公共管理意味着传统的“政治-行政”区别可以被重新定义，伴随着明显的政治与行政领域的区别。可以确定的是，工党政府的战略空间规划和这个框架有明显的相似之处，正如国家的目标扩散到地方层面，来由当地的决议实现的。然而，新公共管理框架挣扎着去概念化不可避免的紧张关系。紧张关系指的是：由部长/大臣们对于经济发展和商业利益的驱使下的规划系统更快和更有效率的要求和规划过程中允许公民参与的需要之间关系。工党政府的部长/大臣们也委婉地拒绝了新公共管理，后者倾向于强化组织孤岛、部分地包含网络治理的一些措辞(如限制“伙伴关系”)和更加广泛的规划定义，以协同不同的政策部门和建立伙伴关系。在实践中，这样的“协同”(joining-up)对于工党政府来说被验证是捉摸不定的，伴随着“家庭和社区机构”(HCA)达不到“协同”住房和创造工作的指标，也正如“协同”在别的一些政策地区一样。*空间战略规划的想法被证明在智力上和组织上都是雄心勃勃的，但这些新的规划花费了比预计更长的时间，且很多都没有得到实现。新的系统持续因其低效能和低效率而备受责备。巴克和一些部长指责规划的延期，因为房屋建设量持续走低，主要的商业发展受到阻碍和地区发展不一致。

　　第二，对于网络治理的理论家来说，联合政府的权力加入具有诱惑力的理论说明，逻辑上从新公共管理发展到了网络治理。这个新进政府扫除了工党政府的空间规划系统以及它所紧密相关的区级别的机构，用更不正式的、官僚化的地方政府-企业合作伙伴(LEPs)来取而代之。在地方主义的言论下，一些规划决定已经被下放到低于地方政府层级的一个“级次地方”、邻近地区的级别(尽管主要的商业和基础设施规划决定现在可以更简单地由中央来招标)。然而，规划的新现实远不同于网络治理中所描述的那样。这些现实反映了中央集权主义的再现。联合政府的部长们作为政治-官僚的管理者嵌入政党内容，已经弱化了规划系统在郊区选民身上的利益，再一次解决(或者至少说是在最小化)房地产开发商和房产建设工业之间的紧张关系。相似地，另一个由贝奇友好指出的实例是“通过治理来进行统治”。*地方政府-企业合作伙伴(LEPs)代替地区发展机构(RDAs)强化了中央集权的控制，因为相对资源雄厚的地域机构已经被拥有有限资源的、甚至更少能力挑战中央的更小组织所取代。

　　第三，因此，后民主为捕捉当前公共行政领域关键问题和走向集权化还是分权化的压力问题提供了最有前景的框架。新公共管理和网络治理有意将政治动态轻描淡写，从技术的和行政管理的术语来定义争论(新公共管理这样认为)，并且回避关于权力和冲突的关键问题，假设有一个多元的共识(新公共管理和网络治理都这样认为)。本文研究表明，近年来英国的规划历史变迁必须从权力和利益冲突的角度来理解。部长/大臣们寻求平衡有关选举的和企业的利益，并且作为政治-官僚的管理者主张将他们纳入技术的、行政的国家中的设计和微观管理。尽管如此，后民主也有自己的局限性。重要的党派分歧仍然会无视后民主的压力而坚持存在。工党政府保留一些重要的中央集权，甚至一些在他们的政策中的再分配要素——区机构，新的有目标的空间规划系统和“家庭和社区机构”(HCA)施压给郊区的政府机构——尽管这些政策主要用被称之为“合作伙伴”和假设他们解决的问题比他们想证明的问题更容易一些。与此同时，保守党政府(尽管是联合政府)强烈地倾向于市场为基础的政策，废除了大部分工党政府时期遗留的中央集权，通过使用激励和减少管制的方式来达到他们的政策规划目标。

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