英国的规划：新公共管理、网络治理还是后民主(4)

　　工党部长们通过地区规划机构，为地方政府设定房屋计划，以便可以促进可支付房屋的建设。作为反对党的保守党将此视为攻击对象，因为他们会影响到保守党在英国东南地区的郊区中心地带。党际之间的这种紧张关系强化了部长/大臣们的兴趣，加强住房建设政策工具以克服外围的阻力。这个政策采取“地区住房目标”的形式，包括为社会住房供应进行具体住房分配和连接不同层级的地方政府。区域的空间策略(RSSs)构成了每个地方政府的地方规划的一部分，并“锁定”了不同层级的地方政府。通过这个“锁定”，中央政府可以施压，尤其是为了发展，可以在住房土地分配这个话题进行施压、控制。*在2008年的时候，部长/大臣们通过建立一个新的名为“家庭和社区机构”(HCA)的组织，以巩固这个服务提供链。合并了现存的两个机构(房地产公司TheHousingCorporation和英国伙伴公司EnglishPartnerships)，以加强他们对于地方政府的影响力。一个关键的目标是为了在英国的东南地区增加住房建设量。再一次，保守党激烈反对，将他们看到的视为：对于“不负责任的家庭和社区机构”存在着“自上而下的、中央控制的方式”。保守党同时也认为，这会导致非经选举产生的地区发展机构欺凌当地的社区，将更多的权力从民主选举的当地政府手中拿走，将这些权力交给了由政治任命的家庭和社区机构(HCA)的组织。*

　　工党政府也通过加速转移的方式来改革住房供应，将前文提到过的委员会的住房库存移交给非营利性质的住房协会。这个房屋库存转移政策一部分是由作为社会性房东的部长们/大臣及当地政府所推动，一部分是被加入更多的私人部门参与投资以修复日益衰减的委员会房屋库存的需要所推动。*在2008年之前，房地产公司是非营利性住房协会的主要监管机构，在那里，房地产公司业已成为核心的服务机构，管理半数以上的英国社会住房并对此负责。更重要的是，房地产公司负责建设几乎所有新的社会住房，因为当地政府大面积地停止建设廉租房。房地产公司的功能因此被分解，投资和主要的分配功能被移交给了家庭和社区机构(HCA)，监管的职能被移交给了新的租户服务管理局(TSA)。部长/大臣们都特别急于确保任何新的监管安排都可以被公司和私人投资者满意。*他们给了租户服务管理局(TSA)一个潜在的内在矛盾的角色，既扮演保证私人部门在房屋协会投资的角色，也扮演建立和保护租户的权利(值得注意的是，没有租户代表被任命于在租户服务管理局工作)。

　　工党政府：小结

　　地区发展机构(RDAs)没有成功缩小英国最成功的区域和最失败的区域之间的差距。*他们的支出是有限的，尤其是针对缩小这个差距的挑战。除此之外，他们拥有的仅是有限的合法性，缺乏控制至关重要的政策杠杆，且没有足够的政治基础去有效挑战中央政府。基础设施投资，尤其是交通方面，仍然倾向于伦敦和英国的东南地区，在伦敦人均公共财政支出5425磅，而西北地区人均公共财政支出只有1248磅，东北地区人均公共财政支出更是仅有223磅。*新的地区机构本质上仍然是具有中央集权倾向的，形成了垂直供给层级的一部分，且没有成为政策创新的独立资源。*这个区域规划也没有完成整合基础设施、住房、城市扩张、经济发展和环境保护的目标。正如巴克(Baker)和王(Wong)所说的那样：*“筒仓”(silo)的观点保持常态，新制度框架还没有发展出足够的方法来合作，合作关系可能会导致更多关于在地区的规模上空间战略发展的整合形式。派克(Pike)和托曼尼(Tomaney)也注意到，解释工党的地区经济发展机构为：“去中心的、网络化的和多种形式的治理，充斥着不同种类型的区域的-制度实体，看上去似乎淡化了民族国家的阴影和政策工具的角色，但实际上是将经济发展的责任推向下一级机构，且没有伴随权力和资源的变化。”*

　　换句话说，主张平行关系比垂直关系重要的网络治理有它的局限性。类似地，现在工党政府的转移政策意味着大部分的社会住房不再归属于市政部门，而是转交给了许多的非营利性组织(注册过的社会房主)，并且集中监管。这个新的监管体系代表了较为明显的中央集权色彩，尤其是相比较于先前的体系。先前的体系中，地方政府的市政部门对公共服务有相当大的自由裁量权。**

　　工党政府引入的空间战略规划没有取得预期的成果。这些规划的研究和起草时间远长于部长/大臣们的预期，当保守党政府重新入主政府的时候，这个新的规划体系只部分实现了。*当然，人们一直认为这个规划决策过程缓慢，其关键商业利益体持续投诉这个规划体系影响了国家的经济竞争力。工党政府的部长们与当地政府和他们的规划工作者互相指责对方，但事实上最根本的是规划系统的设计想达成太多自相矛盾的目标。*

　　(三)保守党主导的联合政府的规划改革(2010-2015)

　　保守党入主英国政府之后，承诺减少公共支出和缩减政府的职能范围。他们强调了四个核心的政策主题和规划的主要应用。“大社会”设想一个新型的“国家-个人”关系，涉及一个新的核心关注点，即授权个人、家庭和社区掌控他们自己的生活。但这些想法在联合政府的政策议程中已经很显然地失去了卓越地位，因为事实证明这是非常难以实现的。这个假设是，如果政府放弃了一项公共服务，并且如果那项公共服务是真正必要的话，那么当地的社区公众自己就会组织起来以提供此项服务，并且这样做不会要求工党政府那些规范的政策框架的特点。*在地方主义理论(localism)背景下，政府承诺将权力移交给当地社区，保证“对人们进行强有力的新的激励，这样他们就会在正确地方支持发展，同时也可以从‘用发展带来的收益来改善当地的条件’中接受到直接的回报，并且在2011年的地方主义行动法案(LocalismAct)中赋予地方政府以崭新的、重要的自由。与此同时，“公共部门机构扁平化”意味着，将消除“不必要”的政府层级，比如区域结构。最终，公共部门遭遇大规模的削减。英国已经遭受了所有发达经济体中近乎最大规模的支出削减。*在2010年到2015年期间，地方政府减少了超过四分之一支出。*

　　在入主政府数周内，以保守党为主导的联合政府开始着手实现这些主题。他们清除地区规划层级以及支撑它们的制度机制。联合政府“再政治化”工党政府的战略性地区规划，贴上不管是内容还是形式都过于中央集权化的标签。他们废除了地区发展机构(RDAs)、地区管理办公室(GORs)和(非常重要的)房屋建设目标计划以及工党政府的战略空间规划机构(承诺表现在保守党的宣言中)。

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