英国的规划：新公共管理、网络治理还是后民主

　　摘要：运用新公共管理、网络治理和后民主三个框架来识别和解释在英国土地利用规划领域的制度变迁方向。这三个框架被用来评估过去二十年间土地利用规划中中央集权化的程度或者地方分权化的程度。最近一届工党政府(1997-2010)和保守党占主导的联合政府(2010-2015)在这个议题上的观点截然不同。工党政府引入规划政策和巩固区行政管理机制，这个机制已经代替了地方主义者的规划系统和次级区的地方政府-企业的合作伙伴。文章结论是，尽管所有的政党都否认次级国家机构的政治或者其他资源会威胁到位于威斯敏斯特的中央政府，但不论是工党政府还是保守党占主导的联合政府，二者均已开始着手那些有助于增加中央集权控制的政策，只是中央集权化过程中采取了不同的形式。

　　关键词：行政组织和结构；政府间关系；新公共管理；规划；公共部门改革；地方政府；网络治理；后民主

　　一、导论

　　作为一个学科，公共行政学已经忽视将土地利用规划作为一个研究和理论分析的主题很久了。公共行政学领域的相关文献除了关心服务提供问题，主要从权力集中和权力下放两个层面聚焦政府总体的制度机制，但长久以来一直忽视了实质性的政策领域的问题。在这些已有的研究领域中，大部分研究者将眼光聚焦在支出庞大的服务项目，比如教育和社会服务。确实，尽管有关规划的文献本身频繁地强调新公共管理和治理的思想，但很少有从公共行政学的视角研究土地利用规划。笔者认为，关于规划的研究可以为公共政策和行政结构是如何被现代化和变迁这个问题提供强有力的洞察力。我们继续讨论由库尔曼(Kuhlmann)和维恩贝格(Wayenberg)所提出的问题——现在中央政府多大程度上有意地或者无意地在地方层面再造次级政府。尤其值得注意的是，这些改革会不会涉及更强烈的权力集中化或者权力分散化。

　　我们可以用过去二十年的英国土地利用规划的案例来检验这些问题。最近一届工党政府(1997-2010)和保守党占主导的联合政府(2010-2015)在这个议题上的观点截然不同。工党政府引入了一个精心设计的空间规划系统，该系统有着以迫切需求(如经济发展和让民众买得起的住房供应)为支撑的制度机制，而不是被环境的和可持续发展问题所推动的制度机制。2010年大选过后，联合政府很快就废止了这个体系中的一些核心要素以及它的地区性制度，列举出在威斯敏斯特的中央体系中，具有行政权的政府是如何进行快速的权力运作。对于保守党来说，工党政府的规划政策过于中央集权，并且已有所背离其城郊的选举基础，其中主要是在英国的东南地区，以及在房地产开发方面有影响力的企业界。保守党占主导的联合政府已经改革了这个规划体系，去除了一些界限不明的地区，创造了一个新的地区经济发展体和加强次级地方政府决定当地贸易问题的权力。本文部分借鉴了笔者此前关于经济发展和住房政策的研究，**并主要通过二手材料更新了有关保守党占主导的联合政府发展状况的资料。

　　本文运用新公共管理、网络治理和后民主这三个框架来理解公共管理的变化，同时也用这三个框架来探索中央集权化和去中央集权化的问题。文章梗概性地列出了战后的规划政策，以及工党政府和保守党占主导的联合政府就规划政策的不同之处。结论将评估在这两个不同政党领导时期内制度变迁的方向，是更加中央集权化还是更少的中央集权化。

　　二、新公共管理、网络治理和后民主

　　(一)新公共管理和规划

　　过去三十年间，公共行政学领域的文献以新公共管理为主流。公共管理的解释范式典型地从传统的公共行政学(OPA)转向新公共管理(NPM)。什么是传统的公共行政学？通常认为传统的公共行政学加强了政府的效能和效率。新公共管理实践的支持者们则推行一个新的理性主义议程来改革内向性官僚机构，反对只关心产出、绩效、效能和效率。本质上，支持新公共管理的学者们强调以下几点：(1)日益强化的解构，或者说是功能的分散，大型政府官僚机构变成了具体化的功能性组织单位；(2)权力委任的分散化，公共服务从之前仅由政府提供转变为非政府的组织可以和政府竞争；(3)衡量绩效的方式改变，通过一目了然的绩效标准和以产出为指标来衡量绩效，而不是强调过程控制；*(4)中央掌舵功能的强化，以便政治家可以更具战略性地设置政策——那些服务部门(在公共部门内部或者公共部门外部)执行那些政策，且享有决定如何达成政策目标的自由，这至关重要。新公共管理的逻辑鼓励政策制定者“去政治化”功能。*

　　新公共管理和行政管理的去中央集权化是紧密相连的。正如提供公共服务的功能已经转交核心政府之外的机构或者是非政府的组织。与此同时，通过加强中央政府的战略控制能力来完成政治上的中央集权。因此，这也和威斯敏斯特模式密切相关，这个模式强调重视行政执行权力。

　　规划可以视为传统行政管理和新公共管理的结合版。可以说，战略空间规划方法(例如在20世纪70年代引入的英国发展结构规划)和新公共管理是一致的，他们都强调产出和客观目标，以及将战略规划制定和决策制定相分离。然而，战略规划同时也分享了传统行政管理的假设，因为这涉及到一个关于合法性的过程导向模式，而不是一个结果本位的模式。前者强调的是在设计和实施公共政策时的参与、透明性和公共服务的价值。与此同时，在实践中地方性的规划更倾向于传统行政管理，而不是追求效能和结果导向的新公共管理模式，因为发展控制对于流程和规则导向的重视是很有必要的。这有重要的原因：公正挑战的可能性、实质的财政投入和合法性。可以看出，规划的延期和进程都已经成为各部部长/大臣和企业界长期关注的问题。

　　(二)网络治理

　　网络治理是一个新近出现的理解公共管理的分析框架。但需要强调的是，要避免从传统行政管理到新公共管理、再到网络治理这样一条无关历史的线性发展脉络。四十年前，Friend等人的文章将规划者的概念定义为网状组织者(Reticulist)或者网络工作者，他们通过纵向横向的人际关系网络工作。*然而，网络治理的理论研究者现在充满雄心地宣称，社会和政府中近期的变化是一个“范式”的转变，或“治理的新过程，或有序规则的改变，或一种关于如何治理社会的新方法”。*与新公共管理不同，网络治理假定社会正在朝着一个去中央集权化的方向发展，且伴随着政治和行政权力的去中心化。一些学者认为，网络治理的兴起主要是源于新公共管理实践的缺陷。网络治理的理论研究者主张：(1)网络是超越层级结构或者官僚制的协调模式，而新公共管理和传统行政管理有着一样的假设(特别是横向网络已经蓬勃发展，取得重要的地位，且允许社会行动者有相当大的自由来协调他们与日益削弱的中央政府的关系)；(2)非政府的组织行动者——越来越多地涉足公共服务提供的领域，且来自非营利部门或者私人部门——“自组织”和获得反补贴的权力，要求中央政府的政策制定者和这些行动者合作，而不是单纯的命令；(3)中央政府现在更多地依赖于柔性的、非直接的控制，而不是古老传统的、直接的“命令-控制”政策工具，来掌舵其他的社会行动者。

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说管理学英国的规划：新公共管理、网络治理还是后民主在线全文阅读。