英国的规划：新公共管理、网络治理还是后民主(2)

　　(三)后民主

　　新公共管理主张其应运而生的主要驱动因素是国际公共管理的变化趋势和针对过时的传统行政管理。与此相似地，网络治理的倡导者将其驱动力定位为来源于一系列新的国际趋势和针对新公共管理中存在的既有局限性，尤其是反对孤立的、单一组织的视角和忽视组织之间的协调合作这个基本假设。相比之下，后民主视角认为其改变的主要驱动力是行政国家之外的政治和经济发展，尤其是大众政党的衰落、独立政治精英的出现和政商关系的加强。后民主强调，“和选举有关的公民参与是公民参与的最主要形式，有参与游说活动的广泛自由(主要是指商业游说团体)是一种避免影响资本家经济的政体。”*因此，通过选举产生的政治家更多关注的是赢取选票，而较少有动力去培养“广泛的公民参与，或经济部门之外的组织角色”。*这个政治阶层“想要尽可能多的东西，不希望大众乐此不疲地了解他们的秘密，也不希望组织对立性的活动，更不希望扰乱由政商圈层实行的紧密的控制。*

　　后民主的产生和大众政党的衰落密切相关。英国和其他发达国家的政治家们不再领导扎根于社会阶层身份和拥有大量的大众会员的政党。他们宁可追求民粹主义政治，因此阶层身份识别的政治显得多余。*在战后时期到20世纪70年代后期，许多领域的公共服务提供被有效地委托给专业化的政策团体，这些已经超越了政党竞争的界限。*新民粹主义敌对的政治意图明显在于，政治家们如何挑战曾是秘密的关于专业-行政的决策制定的领地。*因此，英格兰曾在协调央地关系方面一度发挥了至关重要作用的专业化已经受到了严重的侵蚀。从这个讨论中将诞生两个核心的话题：第一，作为获得社会变革的核心组织机制的政党竞争走向衰落，取而代之的是一个新的民粹主义政治欣欣向荣，为福利国家部长级的微观管理者提供激励，这一点被莫兰形容为“过度的政治化”(hyper-politicization)。*第二，部长/大臣们的角色开始转变，转向更强调“政治的—官僚主义的管理”，提到他们如何不得不将两者相结合，在一个日益复杂化、且往往难以预测的、充满民粹主义政治的党派间竞争环境中，在党派内部的微观政治中保持个人的权力基础，管理福利国家。因此，可以看到，自20世纪80年代末期，规划政策和结构都为新的工党政府和保守党政府的利益和意识形态所塑造。

　　三、英国的中央与地方关系和规划(1997-2014)

　　(一)战后的背景

　　有两个核心政策主题占据了战后英国政策规划的主流，且直到1979年以后撒切尔夫人领导的保守党政府时期依然是两党关切的议题。第一个政策主题是英国国内日益加深的地域间的不平等，它伴随着两次战争之间的北方工业经济的衰退和伦敦及东南地区经济的优势地位确立而来。*事实上，很多政策制定者都看到了伦敦的经济优势地位，将伦敦视为全世界的金融中心，通过向制造业部门和欠发展地区转移投资来发展经济。战后的各届政府都积极主动地寻求推动工业投资转向更加穷困的地区，远离伦敦和英国的东南地区。这和法国的Amenagementduterritoire所描绘的一样，致力于向全法国扩散经济增长的红利，以“空间团结”为基础的活动持续到2005年。*到了20世纪70年代的早期，保守党政府和继任的工党政府都放弃了这项积极的领土方面的重新分配政策，冒着“此举可能会抑制英国东南地区经济，进而可能会破坏英国总体经济竞争力”的风险和恐惧。

　　第二个核心主题是房屋供给问题。20世纪50、60年代建造了大量的房屋(地方政府占主要部分，私人开发商占较小部分)，主要用以应对战后严重的房屋短缺问题。为了安置那些流离失所的人们，发展了大量新的城镇，尤其是从伦敦内部和衰落地区往外，对贫民窟进行改造，使之去扮演工业发展的中心角色。1947年的规划法也在拥有卫星城的主要大都市周边建设绿化带，让中产阶级的郊区获得广泛的保护，免受发展所带来的弊病。但是，可以预见的是，这些绿化带也给英格兰东南地区当前的房屋紧缺带来了消极影响。

　　在规划中，地方当局在战略层面和发展控制层面都发挥了重要的作用，直接提供社会住房。1968年，郡议会(郡县的委员会)通过努力获得了起草结构规划的职责。这个结构规划是一个指导未来总体的土地使用，而不是涉足当地的具体细节的战略性政策框架。之后，(英国市或者乡的)区自治会在这个政策框架之下准备并制定本地的规划。中央的政策制定者支持在中央和地方政府强化专业化规划者的人员结构的观点。*这一点符合英国的传统，即通过专业化的方式，中央政府对地方政府进行间接的控制。*

　　在1979年之后，撒切尔夫人领导的保守党政府开始坚定地打破战后带有中央集权色彩的政策的痼疾。在紧接着十八年的掌权之后，从原先的思维转变为朝着后民主方向推进，保守党政府的部长/大臣们宣称，将对地方政府、公共部门和公务员有更多的直接控制。他们解散专业化主导的政策团体，尤其是在规划和其他相关领域，将商业利益来代替他们的咨询团队的专业化利益。*他们削弱了战后的战略规划系统，并撤销了被他们视为是改革议程障碍的政府层级。他们在1979年废除了前工党政府的区域经济规划委员会，在1986年废除了大伦敦议会以及六个大都会县。讽刺的是，这些都是由前保守党政府在一定程度上为完成主要的卫星城市的战略规划作用而设。正式的决策被下置于区一级，但是规划法获得了释放，因此可以削弱地方当局阻止“建造更多的城外购物中心”的能力，绿化带在这个过程中仍然是神圣不可侵犯的——或许这不仅仅是因为在保守党心中绿化带可以保护市容和有利于住房保值。通过市场导向的经济发展政策，地方政府被不断地削弱。这些经济发展政策引入企业开发区(现在又正在被联合政府所引入)和将开发公司引入主要城市的衰落地区。因此，作为一个程序，规划具有分权的倾向。因为政府解除了管制，地方当局将权力让渡给中央政府和他们的商业同盟，尽管企业开发区和开发公司的影响力有限。*值得注意的是，与其他大部分地方的政府服务不同，规划不受保守党的强制竞争投标的影响，因为部长/大臣们认识到，规划拥有中央政府赋予的无法避免的监管职能角色和规划决策的财政实施的作用。事实上，在20世纪80年代中期，他们通过发行指导纲要来强化这些规划工作者的地位。假如地方议员违背了这些规划工作者的建议，中央政府没有必要支持当地议员的请求。*这些指导强调了在央地关系中以专业化为依托的规划工作者的持久重要性。

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