完善农村低保家庭经济状况核查机制的思路和对策(2)

（一）农村的经济状况和低收入家庭的收入来源结构能否满足对收入量化测算的要求

对农村低保家庭经济状况进行精确化核算的条件主要包括：收入来源易识别、不同类型收入易于证明或可量化、申请者隐瞒收入的难度足够大。虽然市场化改革和现代化因素对中国农村社会带来了巨大冲击，但是农村社会的经济特点仍具相当大的惯性，可以预料，农村居民家庭收入的来源结构、收入类型、农业经济状况的特点不可能在短时间内发生显著改变。从上述条件看，农村低保申请家庭经济状况核查机制的建设，应当与农村家庭收入来源的特点相适应，收入核查指标应简单易行，收入认定和评估标准不宜过细，更不能盲目地追求量化的收入核算指标，且应当在县（区）范围内推行统一的经济状况核查标准。

（二）在低保标准适度提高的条件下，民主评议的农村社会人文环境是否还能支持农村低保对象瞄准的需要

在传统乡村观念与市场意识的碰撞冲突中，农村社会中的价值观念、人文环境正在遭受重大冲击。过去绝大多数人接受政府救助会有强烈的羞耻感，而现在可能成为一部分人社会活动能力的证明。在农村低保标准逐步提高，农村其他社会救助制度仍与低保“捆绑”的条件下，农村低保的含金量显著增加，在这样的社会背景下，民主评议低保对象的方式面临公平性不足的问题，虽然仍不失为成本较低的现实选择，但是从长远计，绝不能过于依赖此种方式，更不能单纯以此“评定”低保对象，而更应当将

其作为一种“评议”机制，通过这一机制发动群众广泛参与，确保救助程序公开、救助结果公平、群众监督到位。

（三）执行精确化测算所需要的执行成本能否列入基层政府财政预算

执行成本是决定制度能否有效落实的关键。长期以来，农村低保经济状况核查的成本不仅得不到财政预算保证，而且往往向基层转嫁，从而在基层缺乏机构、编制和工作经费的限制下，导致农村低保经济状况精确化核查难以落到实处。对低保申请家庭进行精确量化测算，势必产生巨大的执行成本，需要做好成本测算，并将其纳入不同层级财政预算，各级财政在安排事业费的同时同步按比例安排专项工作经费，保证精确化核查的规范性制度得到有效执行。如果工作经费不能有效保障，必然使低保经济状况核算的精确化程度受到限制。

中国农村情况千差万别，加之农村收入财产信息化记录制度相对滞后，对申请者家庭经济状况作全面精确核查面临的问题十分复杂，必须在基本原则上形成清晰的思路。现阶段农村低保家庭经济状况核查机制的建立，主要应坚持以下原则：

宜粗不宜细原则。在收入难以全面精确量化的条件下，推行农村低保量化补差政策，应当优先考量申请者主要收入来源和易于认定的收入项目，并简化核算方式，优化指标体系，建立基层易量化操作、群众能接受认可的收入核算办法，增强可操作性。

公平最大化原则。社会救助制度的公平性体现在：一是程序上，所有应当救助的对象都应当获得政府救助；二是在结果上，同等条件的申请者应当获得同等水平的救助。确保农村低保公平，首先应扩大民主评议的参与对象、增加量化评议内容，提高经济状况核查统计和认定结果的公开化程度，增强收入测算的可信性；二是应当以自然村为基本单元。农村经济社会的现状决定了低保经济状况核查所得到的结果，只有以自然村或共同居住的社区为基本的单元，才能最大限度地保证不同对象之间的公平性。通过将公平优先理念融入农村低保家庭收入核算全过程，力求实现公平的最大化。

成本与收益相匹配原则。作为社会救助审核手段的收入评估审核机制既要追求效益，也要体现效率，实现效益与效率的最佳结合。在具体家庭收入评估核定制度设计上，应当在制定统一、规范的经济状况评估测算方法基础上，为基层政府和基层自治组织充分发挥作用安排适度工作经费，尤其是村居一级，以提高收入评估核定工作的效率。

群众有效参与原则。组织基层群众对低保家庭经济状况进行评议，在本质上体现了公民选择、参与和评价政府的权利，也能增强公众对政府的信任和支持。应当坚持扩大群众参与的原则，使基层群众在低保申请家庭经济状况核查评议中从“部分参与”到“全程参与”的转变，使基层群众由被动的“信息接受者”向

“决策的参与者和监督者”转变，提高低保对象认定过程中群众的发言权和影响力。

四、农村低保家庭经济状况核查的重点内容及相应措施 （一）建立低保申请家庭收入认定测算指标体系。

1.评估核查的重点项目。根据农村经济特点，应当将农村收入核算指标化繁为简，选择农村家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的关键收入项目作为核算内容。根据这一原则，应当将土地经营（含林业）收入、畜牧水产养殖等收入、土地转租（流转）收入、工资性收入、转移性收入项目纳入重点核查评估内容。

2.明确收入评估和测算的方法。只需在某一辖区采用相同的收入量化测算方法，就可以保证不同申请者获得同等的救助机会以及低保补差的公平性。农业生产收入核算，可以有两种简化的方法。一是以县（区）农业生产一般收入水平为核算基数，通过劳动力系数折算量化申请家庭的实际纯收入水平。农业生产一般收入水平可根据统计年鉴公布的农村上年家庭经营人均纯收入确定。劳动力系数可按照丧失劳动能力的类型和程度合理设臵。二是以县（区）农业经营性土地一般产量水平为核算基数，依照去年同等作物的市场价格，再根据土地质量、劳动力系数折算量化申请家庭的实际纯收入水平。上述两种核算方式的优点：一是符合以收入确定保障对象的政策规定，又可通过合理设臵劳动力系数体现不同家庭成员的劳动能力。二是以县（区）作为基本单

元，与县(区)民政部门的审批权相一致，也符合县级分担财政投入职责的实际。

畜牧、水产养殖等收入项目的测算和评估可以直接借鉴上述办法。这里的关键是对申请家庭畜牧、养殖业的产出做出全面准确的统计，再通过上年度的市场平均价格进行折算。同时，应当将家庭用于自我消费以及用于农业生产的畜牧、养殖进行合理的区分和折算。

家庭副业经营收入项目的收入指的是打工、做小生意等非固定从业收入，对这部分收入的核算应当首先对低保申请家庭是否存在此类收入进行事实认定，能够提供收入证明的由就业单位或其本人出具收入证明，不能提供收入证明的，应当以所在地区相同行业平均收入水平为基础，再通过劳动力系数进行折算。

家庭成员的转移性收入，主要可以通过调查养老金、失业保险金、社会救济金、住房公积金的领取、取得赠与、补偿、赔偿情况获得。对于赡养费、抚养费的计算，义务人具有稳定收入的，有调解书、判决书或者协议书的，按文书确定的金额认定；无文书约定的，可按义务人家庭人均收入减去当地低保标准后余额的一定比例计算，所设定的比例应根据义务人的实际收入能力合理设定。

（二）明确家庭财产核查的范围和目的。

农村家庭财产很少能直接带来收入，绝大多数则仅是基本生活生产条件。核查低保申请家庭的财产，应做到既全面核查，又

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