完善农村低保家庭经济状况核查机制的思路和对策

完善农村低保家庭经济状况核查机制的思路和对策

近年来，各地执行农村低保量化补助政策，在申请家庭经济状况核查环节进行了大量有效的探索，普遍建立了以多层级参与和多次公示为主要内容的审核审批程序和办法，取得的成效值得充分肯定。由于农村低保家庭经济状况核查工作本身的复杂性，各地做法往往差别性大、标准化低、法定效力不高，迫切需要进一步完善经济状况核查机制，提高低保量化补差制度执行的准确性。

一、农村低保基本状况

从上世纪90年代初开始，我国农村低保坚持低标准起步、简单化管理、渐进式推进，逐步完成了制度框架的构建。时至今日已将5315.7 万农村困难人口纳入救助范围，他们的基本生活获得了稳定长效的制度性保障。

然而，农村低保制度的执行仍相对粗放。虽然各地持续加大对低保工作的检查整顿力度，不少地方仍然存在“搭车保”、“拆户保”、“人情保”、“关系保”等问题，个别地方的农村低保甚至异化成为基层政府或村干部约束村民、管理村社事务的工具和手段。这些现象虽不具普遍性，但反映出来的问题不容忽视。问题的产生，既与对现行政策的执行不充分、不到位有关，也与现阶段农村低保规范性制度缺失有很大关系，尤其是目前国家层面缺乏统一、规范的农村低保申请家庭经济状况核查指导办法，

基层（乡镇、街道）在开展农村低保经济状况核查工作时，缺乏明确、量化和可操作的制度文本，造成政策依据不足、模糊地带过多、自由量裁权过大，加之工作经费不足、经办力量薄弱，当面对复杂多样的农村实际时，政策执行中出现“走形”和“变异”是不可避免的。

二、实践中存在的突出问题

虽然各地出台的有关农村低保政策文件和实施办法对农村低保申请家庭收入财产核查和认定做了规定，然而，在成本约束和信息不对称条件下，家庭经济状况核查工作面临诸多困难。

（一）家庭收入难以量化核算

收入核算是任何选择性救助制度面临的共性难题，在农村低保家庭收入核查中这个问题更为突出。由于农村村民收入不同于城市居民收入那样来源结构相对单一，农民家庭收入来源多样，全面准确核算经济状况的困难较多。一是收入类别多样，难核实。随着农村外出务工人员的增多，农村居民收入来源更趋多元化，既有传统经营性收入，也有工资性收入、转移性收入、财产性收入等，收入的多样化更容易产生隐瞒收入的问题，从而很难保证将各类收入无一遗漏地纳入核算范围。二是收入难以货币化衡量。农村经营性纯收入的计算，需要根据各类农产品的价格和成本投入进行核算，而一方面价格易受市场波动等多种复杂因素影响，另一方面，不同家庭在农业经营中的投入成本也不尽一致；同时不同质量、级差的土地、不同的经营者会有不同的产量，更增加

了农业纯收入核算的难度；其次，实物收入尤其是对自产自用农产品、畜牧养殖产品同样因投入成本、价格等因素而无法准确确定和折算。三是转移性收入的认定面临两难。目前新农保、高龄津贴、残疾人补贴等相关政策的推开，提高了部分低保申请家庭获得转移性收入的规模，在全国农村低保标准偏低的条件下，若考虑核算转移性收入则使部分低保（申请）家庭的人均纯收入可能超过保障标准，若不予核算转移性收入，则各项政策造成的收入叠加效应又会使部分低保家庭的实际福利水平高于非低保困难家庭，造成不公平问题。

（二）农业经营性收入的核算缺乏科学统一标准

由于农业经营收入的特殊性，各地对农业经营性收入的核定所采取的方法不尽一致，总体上缺乏统一标准。一些地区采用上年度农产品平均市场价格乘以平均产量进行折算，此方法的优点是有直接参考依据，但上年度价格不一定反映本年度实际，产量也因人因土地的质量不同而差异较大；一些地方采取以上年度当地人均纯收入乘以劳动力系数的方法推算低保家庭收入状况。人均纯收入直接来自统计部门公布的数据，劳动力系数则根据居民年龄、健康状况制定。但是，人均纯收入不一定反映困难家庭的实际，劳动力系数也不见得科学。农业经营性收入除了土地经营收入，还有林业、渔业、畜牧业等收入，品种繁多，受季节、气候、自然灾害以及市场供求等因素影响大，产量不稳定、质量不一，所产生的收入难以用统一标准加以货币量化。再者，家庭经

营纯收入也存在难以准确计算的问题。经营纯收入是扣除经营成本之后的收入，但是投入的成本一般各个家庭情况不一，因此，相同数量的家庭经营性纯收入的家庭，并不足以说明具有相同的救助需求。

（三）家庭财产核查手段落后且标准缺乏科学性

目前相关规范性文件对财产核查的规定，主要是将其列为限定性条款，即对低保家庭所拥有的家庭财产的范围、价值做出限定，超出限定标准者不予审批低保待遇，从而在认定低保对象时财产成为是否享受低保的重要条件。但由于目前农村地区房产、车辆、税务等信息化发展相对落后，多数农村地区尚不具备开展跨部门家庭经济状况信息比对工作的条件，家庭财产核查无法开展比对，仅靠简单地直观考察和登记财产信息很难做到全面准确核实，充其量仅是财产登记；同时多数地方财产标准与低保标准挂钩的做法主要是基于工作经验，难以保证科学合理。

（四）经济状况核查结果未成为量化补差计算依据

对低保申请家庭开展经济状况核查的最终目的是量化确定低保补差数量。从各地实践来看，这个指向性目标尚未实现。一些省份主要根据对低保申请家庭成员的年龄、身体状况和生活需求等因素的判断，在收入的核定上，甚至采取推断或假定的方式，来估算此类家庭或其成员的收入和救助需求，进而核定低保补助金的等次和数量；有的则省略了家庭经济收入财产的认定和核查工作，乡镇受理此类对象的申请后，经过入户实地察看后直接进

入民主评议程序，县区民政部门根据乡镇（村）的评议结果，对拟救助的家庭提出审批意见。在补差水平的量化上，不少地方存在简化差额计算环节，直接按照不同的救助类别和等次发放相应标准的低保金。这种偏重直观生活形态的观察的方式，一方面不能保证与申请者家庭经济状况相匹配的救助金额，另一方面会引发不同境况者之间不公平的低保待遇，甚至还可能对低保补助按照配额和指标进行发放的做法产生固化效应，从而不利于低保工作向精确化方向发展。

（五）基层“民主评困”面临新的问题

运用“民主评困”方式瞄准低保对象是基层的重大创新，对于保障生活极度困难者具有较强实用性。但对于一般贫困家庭，尤其是支出型贫困家庭，这种方法不见得有效。随着农村外出务工人口的增加，常年留在村社的农村居民多数是老年人、妇女、儿童，使很多地区农村基层民主评议陷入参与性和代表性不足的困境。同时，在一些相对封闭的农村地区，外来人口少、宗族观念强，家族势力极易影响民主评议的结果，在一些地区还将某些附加性条件植入民主评议程序，加之缺乏严格监督，民主评议的做法不规范、不透明，随之产生的民主评困结果往往面临公正性问题。

三、制约因素与构建原则

现阶段能否建立精确化的农村低保经济状况量化核查机制，考虑的因素主要有以下几方面：

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