《政府预算》课程案例(6)

案例13： 上海的国有资本收益管理和国有资本经营预算的模式

一、上海的国有资本收益管理模式

上海的国有资产管理体制可概括为“三个层次，两级管理”。“三个层次”即上海市国有资产管理委员会(简称“国资委”)、国有资产授权经营公司和授权公司下属的独资、控股或参股企业。“两级管理”即市级和区县级管理。从1993年开始，按照政资分离的原则，上海市建立了市国资委，作为上海市国有资产所有者的总代表，由市长兼任主任，主管副市长和相关职能局办领导为成员，上海市国有资产管理办公室(简称“国资办”)为市国资委的常设办事机构，是上海市政府专司国有资产管理的职能部门。上海市逐步改制和组建了国有资产授权经营公司或集团公司，经过上海市国资委的授权，负责经营上海市的国有经营性资产，并承担国有资产保值增值责任。

上海市国资办既是国有资本收益监缴的主体，又是收益收缴的主体。市国资办除直接收缴部分收益外，还监督各国有资产授权经营公司及时、足额地收取授权资产范围内的国有资产收益。近年，上海市收益收缴主要集中在上市公司的红利和国有股转让收入两方面。具体收缴比例和用途如下：第一，上市公司红利收缴方面。上市公司国有股红利全部由中央证券登记公司直接划转至市国资办专用账户上，集中专户专储，其中的50％再划转至其母公司(即国资授经营权公司)，市国资办收缴的上市公司红利主要投资于全市性重大项目资本金、国有股增资配股等。第二，上市公司股权转让收入收缴方面。80％集中于国有股持股单位，20％由市国资办集中专户存储。市国资办集中专户存储部分(股权转让收入20％)的50％可以用于该国有股持股单位的再投资，但需要国有股持股单位提出申请并经过市国资委领导批准，并且该国有股持股单位是属于上海市大力发展的支柱产业、优化发展的基础产业、重点培育的新兴产业或积极发展的都市型产业。

上海市国有资本收益收缴管理具有以下特色：(1)设有专门性的国有资产管理机构——上海市国有资产管理办公室，由其统一负责全市的国有资产管理。而其他省市的原国有资产管理局在机构改革后大都已并入财政部门。(2)资本收益收缴客体主要集中在上市公司。因有上海证券交易所设在该市的便利，对在沪交易所上市的公司的国有股权红利收缴具有独特的优势，可以通过中央证券登记公司将红利收益直接划拨到国资办的红利专户上。收益收缴从先上市公司突破，既可保证收益及时足额上缴，又可以起到示范作用，树立上缴收益意识。该市2000年就收取了近20亿元。(3)市国资办越过授权经营公司直接针对上市公司(国有股)收缴。从股权关系来看，授权公司才是上市公司国有股的股东代表，因此这种做法在理论上不一定站得住脚，但考虑到目前一些授权经营公司所控股、参股的企业改制力度大，股权变动频繁，且存在内部账目调整的可能，由市国资办直接收取上市公司的红利可作为一种过渡期的现实操作方案。

二、上海国有资本经营预算的模式

上海市从1996年即开展了国有资产经营预算工作相关理论的研究，设计并多次修改了国有资产经营预算表（参见有关表格），在试编了多年的基础上，于2002年在授权经营公司全面推广，国有资产经营预算在授权经营公司层面已经基本形成，为以后提升到政府层面打下了基础。

（一）国有资产经营预算的编制内容

国有资产经营预算分为国有资产授权经营公司本级（简称本级预算）和国有资产授权经营公司合并（简称合并预算）两部分。

1、本级预算的编制内容。本级预算的编制内容包括主表、附表以及相应的编制说明书。

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（1）主表。主表包括现金收支预算表、非现金收支预算表和国有权益变动预算表。现金收支预算表是对预算年度内预算单位可支配的现金及其等价物的流入和流出情况所作的预测；非现金收支预算表是对预算年度内预算单位以资产换资产等非货币性交易情况所作的预测；国有权益变动预算表是对预算年度内预算单位国有权益的增减变动情况所作的预测。

（2）附表。附表包括补充现金流量预算表、资产负债预算表、利润及利润分配预算表、投资预算表、投资收益预算表、固定资产投资预算表、融资预算表、资产减值准备预算表和管理费用预算表。

（3）表式说明。主表及附表各项目的指标说明，表内各项目之间的数据关系，主表与附表之间以及附表之间各项目的钩稽关系都在说明中作了明确。

本级预算的编制说明应包括以下内容：一是所处行业和主要产品情况；二是投资、融资的管理情况，主要说明子公司是否有投资、融资权利，投资、融资的权限以及对其投资、融资的监管方法等；三是收益收缴及分配情况，主要说明子公司收益是否上缴，上缴基数的确定，上缴的比例以及对子公司收益分配的干预情况等；四是经营者管理情况，主要说明本级经营者年薪制等的实施情况，对子公司经营者实施管理的范围、管理的方式以及激励手段等方面的情况；五是对外投资结构情况，主要说明对子公司的投资以及投资的收益情况；六是政府政策支持的情况，主要说明根据政府的文件规定，可以享受取得专项资金、享有专项权力或减免部分税收等特殊政策的情况，政策享受期限等，不包括在具体资产重组过程中享受的税费减免等政策优惠；七是预算年度内主要工作任务概况，主要说明预算年度内的利润指标，主要的投资、融资和资产重组计划；八是其他需要说明的事项，如执行的会计制度的类别等。

2、合并预算的编制内容

合并预算的编制内容包括合并的资产负债预算表、合并的利润及利润分配预算表（合并的损益预算表）和合并的国有权益变动预算表，以及相应的编制说明书。表格格式参见本级决算表。

合并预算的编制说明应包括以下内容：一是所处行业和主要产品情况；二是资产结构情况，主要说明合并报表范围内企业的级次，各级次企业的户数及净资产规模；三是合并预算编报的范围，主要说明纳入合并预算编报范围内的企业户数、涉及的资产和权益数，合并预算的编报范围与国有资产保值增值考核的范围、与国有资产统计报表的范围之间的差异；四是预算年度内主要工作任务概况，主要说明预算年度内的利润指标，主要的投资、融资和资产重组计划；五是政府政策支持的情况，主要说明根据政府的文件规定，可以享受取得专项资金、享有专项权力或减免部分税收等特殊政策的情况，政策享受期限等，不包括在具体资产重组过程中享受的税费减免等政策优惠；六是其他需要说明的事项。

（二）国有资产经营预算的时间要求：2003年度

1、2003年5月30日前，国有资产授权经营公司应将编制的2003年度国有资产经营预算（含本级预算和合并预算），上报市国资办。

2、2003年8月31日前，国有资产授权经营公司应将上半年国有资产经营预算执行情况，报市国资办。

3、2003年10月30日前，对因政策等客观原因确需调整部分国有资产经营预算指标的，国有资产授权经营公司应提出预算调整方案，报市国资办。

4、2004年4月30日前，国有资产授权经营公司应将决算表以及执行情况报告报市国资办。

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案例14： 2004年中央和地方预算执行情况及

2005年中央和地方预算草案的报告

一、２００４年中央和地方预算执行情况 ２００４年，各地区、各部门认真贯彻中央确定的方针政策和十届全国人大二次会议的有关决定、决议，经济建设和各项社会事业发展都取得了新的成就，人民生活进一步改善。中央和地方预算执行情况也比较好。

全国财政收入在２００３年突破两万亿元的基础上，再上新台阶，达到２６３５５．８８亿元（不含债务收入，下同），比上年增加４６４０．６３亿元，增长２１．４％，完成预算的１１１．８％；全国财政支出２８３６０．７９亿元，比上年增加３７１０．８４亿元，增长１５．１％，完成预算的１０５．９％。收支相抵，支出大于收入２００４．９１亿元。

分中央与地方来看：中央财政总收入１５０８１．５４亿元，比上年增加２１５０．７１亿元（已扣除新增出口退税指标１２７５．３２亿元），增长１６．６％，完成预算的１０９．１％；中央财政总支出１８２７４．３９亿元（含对地方税收返还和补助支出１０３７８．７７亿元），比上年增加２１４５．８８亿元，增长１３．３％，完成预算的１０７．４％。中央财政赤字３１９２．８５亿元，比十届全国人大二次会议批准的３１９８．３亿元减少５．４５亿元。地方财政总收入２２２５８．５３亿元（含中央税收返还和补助收入），比上年增加４１４７．１４亿元，增长２２．９％，完成预算的１１２．６％；地方财政总支出２１０７０．５９亿元（含上解中央支出６０５．４２亿元），比上年增加３２２２．１８亿元，增长１８．１％，完成预算的１０６．６％。地方财政收支相抵，结余或结转１１８７．９４亿元。上述预算执行数字，在决算编制汇总后，还会有些小的变化。

２００４年中央预算执行及财政工作的主要情况是： （一）依法组织预算执行，合理使用超收收入。

２００４年，在党中央、国务院的正确领导下，全国人民顽强拼搏、艰苦奋斗，积极贯彻中央确定的方针政策，国民经济主要指标都明显好于预期。国民经济的持续快速健康发展和企业效益的大幅度提高为财政大幅增收奠定了坚实基础，广大纳税人依法诚信纳税、财政税务海关部门强化管理为财政增收提供了有力保障。２００４年，全国财政收入增收４６４０．６３亿元。如果把为解决历史欠退而增加的１２７５．３２亿元出口退税额（财务上作冲减收入处理）计算在内，全国财政收入增收５９１５．９５亿元，增长２７．２％。主要税种完成情况分别是：国内增值税比上年增收１７８１．１８亿元，比预算超收１００２．３１亿元；海关代征进口税收比上年增收９００．７９亿元，全部体现为超收；企业所得税比上年增收１０３０．７８亿元，比预算超收７１０．３亿元；个人所得税比上年增收３１７．８７亿元，比预算超收１１５．９１亿元；国内消费税、营业税分别比上年增收３１９．０５亿元和７３６．１６亿元，比预算超收２５１．３１亿元和３５０．６１亿元。上述六项主体税种２００４年共增收５０８５．８３亿元，占实际增收总额５９１５．９５亿元的８６％。

同时，也要看到增收中有２０００亿元左右是超常规或一次性因素形成的。一是２００４年部分行业投资增长过快和物价上涨增加了一部分收入。由于我国实行生产型增值税，并主要在工业环节征收，增值税随投资和工业增加值的过快增长比常年多增加７００－８００亿元。二是２００４年由于出口退税机制改革，比正常年份少退税一个季度，加之平均调低

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出口退税率３个百分点，当年相应共少退税近１０００亿元。三是税务部门清理过渡性账户也增加了近３００亿元收入。

２００４年，中央财政实际比预算超收２５３７．７１亿元（未扣除新增出口退税指标）。按照党中央、国务院关于认真落实科学发展观的指示精神，并根据《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》及十届全国人民代表大会二次会议有关决议的要求，同时考虑到相当一部分超收是经济运行中一些超常规或一次性因素增加的收入、不宜用于扩大经常性开支，２００４年中央财政超收收入主要用于解决历史欠账和增加经济社会统筹发展方面的支出。具体是：新增出口退税指标１２７５．３２亿元，用于解决部分历史陈欠；车辆购置税超收３５．７亿元按规定专款专用；按有关法律、法规和财政体制规定增加教育科学支出、对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付３２１．０３亿元；支持农村税费改革和粮食生产１５６．０４亿元；解决退耕还林粮食历史挂账４０４．８５亿元；增加企业退休人员基本养老金和城镇居民最低生活保障补助３２．５亿元；拨付全国社保基金１４８．５６亿元；支持企业关闭破产补助３０亿元；增加抗灾救灾等其他支出１３３．７１亿元。这样安排，既体现了瞻前顾后、防范风险，落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，又控制了一般性支出，支持了宏观调控和经济社会统筹发展。中央财政预计超收收入安排使用的情况，国务院已向全国人大常委会报告。地方财政超收部分由地方安排使用，主要用于缓解县乡财政困难、教科文卫、支农及消化历史债务等方面。

（二）统筹兼顾，积极落实科学发展观。

１、采取一系列政策措施，促进粮食增产和农民增收。２００４年中央财政预算安排，把支持“三农”放在首要位置，加大了投入力度，实施了一系列优惠政策。３月下旬，党中央、国务院根据宏观经济运行的新情况，特别是粮食生产面临的新形势，决定进一步采取更加有力的措施加大解决“三农”问题的工作力度。财政部服从服务大局，千方百计克服困难筹措资金，追加１５６．０４亿元支农支出；各级财政部门积极主动采取措施，扎扎实实地将“两减免三补贴”政策落在了实处。在取消除烟叶以外的农业特产税的基础上，吉林等８个省份免征或基本免征农业税；河南等１１个粮食主产省及广东省降低或自主降低农业税税率３个百分点；山西等１１个省份降低农业税税率１个百分点。２９个省（自治区、直辖市）对种粮农民实行直接补贴；河北等１３个粮食主产省对水稻、小麦、玉米、大豆等品种实行了良种补贴；对中央直属垦区和６６个粮食主产县购置大型农机具实施补贴。中央财政落实“两减免三补贴”政策共安排补助支出３１３．２亿元。与此同时，中央财政还积极采取以下支农政策措施：一是主动配合调增用于农业的国债项目资金，２００４年安排３８０亿元，占当年新增国债项目资金总额的３４．５％；二是为缓解因粮食等基本食品价格上涨对社保对象生活带来的影响，从２００４年下半年起提高企业退休人员基本养老金标准增支２２．５亿元，追加城市低保补助资金１０亿元；三是新增农业综合开发资金主要用于粮食主产区，并将改善农业生产条件的６３．１６亿元资金由有偿使用全部改为无偿投入；四是认真落实教育、卫生、文化新增支出主要用于农村，以及稳定农业生产资料价格的优惠政策；五是取消、免征、降低了十几项涉农行政事业性收费。六是支持农村劳动力转移培训２００多万人，其中有８０％左右的人实现就业。总之，２００４年，中央财政支持“三农”的力度是多年来最大的。由于政策好、天帮忙、人努力，粮食生产出现了好形势，农民得到了实惠，物价上涨势头得到遏制，为中央从“三农”入手加强和改善宏观调控奠定了坚实的基础。

２、调整财政投资的方向和力度，有效缓解部分行业投资增长过快的势头。按照“五个统筹”的要求，主动配合调整国债项目资金的使用方向，有保有压，重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要，对其他投资项目宜缓则缓，特别是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。在此基础上，切实加强国债项目资金预算管理，把好审核关，并严格按工程进度拨款。全年结转国债项目资金４５６．９２亿元。另外，

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适时调整房地产行业的有关减免税政策，并通过调整土地出让收益支出结构、将部分土地出让金用于农业土地开发等措施，在加大支持农业的同时控制城市扩建速度。这些措施，为有效实施宏观调控，促进经济社会协调发展，发挥了积极作用。

３、大力支持就业再就业和社会保障工作，促进社会和谐发展。认真落实中央关于就业和再就业各项财税优惠政策，继续支持实施“大学生志愿服务西部计划”，２００４年中央财政增加再就业补助资金２２．２５亿元，增长５４．６％。地方财政也相应安排就业补助支出，有力地促进了就业再就业工作。继续做好“两个确保”和低保工作，努力保障困难群众基本生活。中央财政用于下岗职工基本生活保障补助资金１４４亿元，确保了下岗职工基本生活费按时足额发放，并积极推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。中央财政用于养老保险专项转移支付资金５２４亿元，确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放。另外，支持吉林、黑龙江两省开展完善城镇社会保障体系试点工作。

中央财政安排补助资金２．９６亿元用于支持地方稳妥推进新型农村合作医疗试点，并从彩票公益金中安排３亿元用于农村医疗救助制度建设。安排专项转移支付资金１５亿元，地方财政也相应安排资金，建立了改善部分企业军转干部生活困难状况的财政保障机制。拨付特大防汛抗旱补助费和应急度汛项目资金１７．０１亿元，特大自然灾害生活救助补助费４０亿元，地方财政也相应安排了资金，不仅及时解决了灾民生产和生活困难问题，而且应对自然灾害的应急拨款机制得以建立，救灾物资和装备得以较好充实。

４、加大教科文卫事业投入，促进社会各项事业发展。２００４年，全国教育支出增加４２１．８９亿元，增长１４．４％。其中，中央财政教育支出增加４３．２３亿元，增长１５％。积极改善农村基础教育办学条件，继续支持实施全国中小学危房改造工程、“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学布局调整等重点项目。初步形成了以对农村中小学贫困生免费发放教科书、免杂费和补助寄宿生生活费，高校国家助学贷款和资助高校特困生生活费为主要内容的国家资助贫困生财政投入体系，为中西部农村义务教育阶段２４００多万贫困家庭学生免费提供了教科书，受到了学生和家长及社会的广泛好评。加大对基础研究、高技术研究和社会公益研究以及非营利性科研机构的投入，继续支持国家科技基础条件平台建设、中科院“知识创新工程试点”等。２００４年，全国科技支出增加９８．５亿元，增长１３．７％。其中，中央财政科技支出增加５２．３４亿元，增长１１．９％。继续支持全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程等，加强了基层文化建设。安排公共卫生专项资金４０亿元，支持疾病预防控制体系、医疗救治体系、卫生执法监督体系、农村卫生服务体系能力建设，以及艾滋病、结核病、血吸虫病、地方病等重大疾病预防控制和救治工作。安排补助资金近２亿元，实施“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”试点工作，较好地调动了农民执行国家计划生育政策的积极性。２００４年，全国共安排经费８．４８亿元，其中中央财政安排２．７５亿元，有效保障了高致病性禽流感防治工作的需要，并出台了一系列财税扶持政策，有力缓解了禽流感对家禽养殖户以及相关企业造成的不利影响。

５、加大行政政法投入，促进政权建设。２００４年中央财政安排政法专款补助３１．３亿元，支持改善贫困地区基层政法单位办案条件；安排专项经费４亿元，支持深圳、珠海、广东、北京、天津、上海等地“大通关”建设；安排资金２．５亿元，支持开展全国第一次经济普查工作；安排专款９．２亿元，支持在１４个省（市）进行监狱体制改革试点；出台了对因公牺牲公安民警发放特别补助金和特别慰问金的政策，发挥了弘扬正气、激励广大公安民警更好地为维护社会稳定和人民安全而忘我工作的积极作用。中央财政还积极探索建立有效的激励和约束机制，支持和推动地方各级财政建立与完善政法经费保障机制，不断加大投入。支持参与建立处置涉外突发事件应急机制等，保障驻外机构和中国公民安全和反恐需要。

（三）稳步推进改革，促进企业发展和经济体制完善。

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