《政府预算》课程案例(4)

以此为基础，浙江还将逐步建立预算绩效评估体系，同时制定出台预算审查监督的地方性法规。

16

案例11： 国外零基预算概观

近年来，我国部分地方财政部门相继试行了零基预算(Zero—BaseBudget，ZBB)。ZBB是在国外诞生和发展起来的，需要结国的具体情况和各地的实际加以扬弃，才可能产生积极效果。为此，有必要对国外的预算情况有个基本了解。

一、背 景

ZBB由美国农业部于1962年首次采用。当时，美国农业部对它的解释是：“所有的计划都从头到尾地受到检查??已经实施了若干年的某些活动这样一种事实，将不能适当地证明它们有继续存在的必要??建立在颁布法规基础上的项目目标是适应所发生的问题或各种需要，而这些目标今天已缺少优先权，必须根据现时的状况进行再评估。”60年代末到70年代早期，美国私人部门试行了各类ZBB，并有了许多经验。前总统卡特在任乔治亚州州长时曾采用这种预算制编制该州1973年州政府预算，颇有成效。1976年美国参议院通过了实行这种预算的议案。前总统卡特，曾以行政命令要求各行政部门采用ZBB编制1979年财政年度预算。自此，ZBB在美国联邦政府内得以推广。

不过，ZBB的产生背景比这早得多。自本世纪30年代，尤其是50年代以来，伴随着人们对政府预算的新观念以及用于发展目的的公共政策对预算信息资料需要的日益明确，以美国为主的部分工业化国家推行了一系列的预算改革，其时间跨度一直绵延到80年代初。ZBB就是这一相对频繁的预算改革进程的产物。在此之前，传统的观念把政府预算视为提供政府打算干什么的资料，其任务无非是更好地理解政府的意图和目的，并没有意识到有必要计量成本和效益，这样的观念是后来由于管理和效率的需要而逐渐受到重视的。20年代末30年代初资本主义世界的大危机发生以后，开始实行经济计划，预算结构随之需要作出变动。第一次由于经济计划的原因而发生的重大变动出现于30年代，当时北欧国家(首先是丹麦)采用了复式预算制度，以后其他国家也仿效，从传统的单式预算中分离出来的资本预算被当作发展和增长的工具。随着国民经济核算(对于决策目的必不可少)的推广、资源配置效率观念占支配地位以及数量分析方法的应用，编制政府预算的注意力更多地转向诸如项目优先顺序目标的确定以及成本、效益分析这些传统上一直被忽视的方面。人们认为，预算应该作为政策制订的可靠工具，努力实现政府的计划目标。为此，预算应该计量货币成本，指明政府支出的效益和应达到的目的，应该有利于对各种可选方案进行比较，并提供制订政策所需的经济资料。

除了观念变革外，20年代在美国的预算体系中产生的支出控制问题，成为此后推进预算改革的又一激励因素。美国当时存在的问题是制定预算的职责属于立法机关，但由于支出的快速增长，立法控制的问题以及它能够做些什么以制止支出的增长，却成为令人忧虑的问题，因为这种快速增长正是出现在由立法机构批准的支出上。50年代早期，美国对此的最初反应，是以绩效预算逐渐从外部形式上对预算着手改革。绩效预算分析政府财政收支的既往成本和效益，据以决策现在和未来的政府活动。为衡量预算绩效，首先需按部门(如内政、外交、教育、交通)对预算分类，由各部门按其职能对支出负责，根据各部门的工作计划编制预算。之后，再根据部门、职能、规划、成本、目标和最终效果来衡量效益。为了阐述支出是必需的，对支出项目的生产能力、工作量、成本和效益进行测度是必不可少的。这样，绩效预算就引导人们把对预算检查的注意力，从传统上只重视投入转移到考虑绩效(产出)来调整项目。相对于只重投入而不重产出，只重费用支出的计算而不重支出项目成本与效益计算的传统预算而言，绩效预算在方法上不失为一种重大的改进。但是，主要由于根据项目对政府事务进行分类的复杂性以及成本效益度量上的困难，绩效预算在贯彻执行中陷入了困

17

境。1955年，经第二届胡佛委员会(HooverCommission)的检查和评估后，另一个包含有某些绩效预算因素的计划预算(PlanningBadget，PB)概念又被引入进来。

PB与ZBB之间并没有太大的差别。与ZBB相比，PB更加强调预算的适当分类和成本这两个重点，因而被视为朝向绩效预算的长期目标所必要的一个步骤，一个为完成政府计划目标的规划手段。这个概念提出以后，在很长一段时期内没有得到适当的澄清，直到80年代初才有所明朗，当时美国的统计年鉴把PB视为绩效预算的一部分，认为后者是个包含PB编制并对完成计划目标的工作绩效进行度量的概念。50年代中后期，PB在美国联邦各级政府内逐步贯彻实施，但只取得了十分有限的成功。为克服PB存在的缺陷，美国兰德公司所作的开创性研究，使得一个被视为PB变体的所谓计划-方案-预算制

(Planning-Programming-Budget System，PPBS)于1961年被引入美国国防部，并于1966年在联邦政府内全面推广。

FPBS的基本要素来自于PB，但在方法上有了长足的改进，包括目标的确位、方案的制订、对各备选方案的评估和检验，进行长期分析和应用定量技术。与先前体系相比，PPBS强调将定量评估技术(成本—效益分析、系统分析)应用于政府预算，强调政府预算服务于政府集中的决策制定。它的三个最重要的组成因素是关于政府事务的分类体系、为达到目标而应用定量方法的计划分析体系，以及旨在帮助政策制定和评估的信息网络。PPBS的实施提出了特定目标的可能性以及应用成本—效益分析去确定有关支出数额的问题。但目标本身具有政治性，目标的最终选择是由政治家们作出的。要求将目标同支出金额相联系也是困难的。例如，资金是更多地用于建造战列舰还是更多地用于解除贫困，这类问题在PPBS中没有适当的解决办法。在把成本—效益分析技术应用于大多不具有市场价格的预算支出项目时，类似的困难同样存在。对于大量的这类项目，实际上无法充分地度量社会成本和效益。实际上，直到今天，大部分的支出决策依然保持在数量分析范围之外。当然，成本—效益分析应用于预算具有明显的优点，它提供了指导决策制定的一个水准基点(例如净效益为负值的方案显然不能考虑)，并促使决策者关注项目目标和项目的社会价值。由于主要存在政治上的约束，在美国政府中推广PPBS以后，虽然取得了一定成效，但并没有产生人们所期望的效果。它的贡献基本上是概念上的，在学术上仍有重要地位。在这种情况下，美国政府转而把预算改革的注意力转向其他方面。ZZB作为PPBS和先前的绩效预算与计划预算体系的逻辑延伸，就在这种背景下诞生了。 二、特征和创新

美国始于50年代的绩效预算，PB尤其是随后PPBS的实践和获得的经验，为ZBB在1977年导入联邦政府铺平了道路。70年代早期，私人部门的ZBB实践所取得的经验，也促使人们努力把这些经验应用到政府中去。

同绩效预算与计划—方案预算体系相比，ZBB与其说是一个截然不同的体系，不如说是对前者的改进和逻辑延伸。三者的共同点在于都以成本—效益分析为基础，寻求降低成本，提高效益。ZBB同PFBS都按计划编制预算，都强调从预算出发达到长期宏观经济目标。ZBB同绩效预算与PPBS在编制程序上的主要差别是：后者自上而下；前者自下而上，能够了解基层单位的意见，便于配合。与绩效预算相比，ZBB从零开始，重视当年的预算效益，割断与过去年份的联系，适应性强；前者注重过去年度的预算效益，不太适应经济情况的突然变化。与PPBS相比，ZBB偏好于对各类选择进行描述性和解释性陈述，支持在较低层次上作出的选择；PPBS则更强调应用定量技术和对各类选择进行评估。

与绩效预算同PPBS相比，ZBB的创新之点是对于各个管理层级的管理人员以及对可得资源的各个层次编制计划，并要求在资金配置和履行的各个层次上检验项目。这也是ZBB的基本特征。所谓可得资源的各个层次，是指预算项目所对应的按“最低限度”、“中间的”等标示的各类支出水平。所谓对各个层级的管理人员编制计划，系指在预算制定中给管理人

18

员一定的权力，允许以他们认为是适当的方法安排支出项目，之后再在各个更高的管理层次上评估这些项目，最后的决策则由最高层次作出。由于各层次管理人员通常能充分认识到自己所在层次的资金配置状况，因而可能产生更为负责的管理计划。此外，执行ZBB较之执行以前的体系具有更少的困难，这主要是因为ZBB进入实务过程是在绩效预算、计划预算以及计划—方案—预算制实行之后，后者在实践中积累起来的经验使得ZBB更易于实施。 三、编制方法与程序 在ZBB下，预算项目及其金额的确定不受以往年度“既成事实”的限制，每个项目及其金额都被当作一项备择方案，系统地作成本—效益分析，并进行评估，按重要程序确定各备择方案先后次序，确立资金的停止供应点，对低于停止供应点的项目不再提供资金。各个部门在申请预算时，应从计划的起点(所谓“零基”)开始，在系统地评价和审查所有的(包括新的和原有的)计划项目和活动的基础上编制预算。其程序可以分为四步：

1．各基层主管单位制定预算需要达到的目标，特别要指明提议中的预算增加额所需要达到的目标；

2．根据预定目标，制定可相互替代的备择方案，对各个方案进行成本—效益分析，描述和阐明其成本、效益和风险情况；

3．按效益递减的顺序排列各个备择方案的先后次序，选定最佳方案和其他人选方案，以便确定资源的合理分配： 4．编制详细的行动预算。 四、关于零基预算优劣的争论

对ZBB的优劣一直存在着大量的争论。拥护这一体系的认为，ZBB有助于引导人们对预算基数与该基数的增长给予同样的注意，并允许根据不断变化着的资源前景进行调整。ZBB关注的焦点是：有必要苛刻的评估政府部门每个活动与作用是否真的需要；如果需要，就必须从一开始就彻底证明其内在的正确性，否则就不能进入预算。为此，过去年度的所有历史数据在制定预算时都不应考虑，虽然我们知道过去经验通常是有效评估政府支出所依靠的唯一基础。因此，就强调对指标的评价与确定从“零”开始这一点而言，ZBB算得上是一种复杂而彻底的预算形式。此外，在ZBB下，增加的预算是在最初确定保证正常运作的最低数额基础上确定的，然后要求清楚地查明这些增加的预算所对应的成本与效益并且联系起来，以确保选出最合适的预算。据此，那些支持者认为，ZBB既有利于控制支出，避免高估预算支出，预防巧立名目增加新项目，又有助于重视重要的支出项目，并对次要的或可有可无的项目予以削减或取消，从而提高财政资金的使用效率。 批评者认为，这一体系充其量只不过是被制度化了的渐进主义的一种形式，因为各个部门只要接受并坚持不增长的预算，就可以获得类似传统预算(增基预算)那样的资金保证。有些批评者还认为，ZBB过分重视当年预算，这可能导致诸如教育支出这类长期发展项目得不到应有的重视。此外，ZBB也不可能解决在预算问题上所固有的政治分歧。

ZBB作为一种安全彻底而复杂的预算形式，其运作涉及到大量的工作，要求具有较高效率的体制、行政机构、通讯设施、完备的资料信息和训练有素的工作人员。这些条件在许多国家不完全具备。有鉴于此，将ZBB在短时间内(如一年)全面引入一个政府部门是不可取的，最好是把ZBB的程序和运作分作几年为一个时间段，逐渐引入进来。 五、国外零基预算实践的启示

目前，美国已不再实行零基预算，其原因主要是零基预算是一个庞大的理论体系，作为一种理论它是系统的，也是严密的，但完全严格地按照这个理论体系付诸于实践，工作量太大，信息量要求太高，难以操作。但零基预算的某些具体做法及其合理内核却保留了下来。因而，在我国今后的零基预算改革中应注意把握以下要点：

(一)不能完全用西方的理论指导中国改革的实践，就是说不能完全照搬

19

美国人自己设计的零基预算理论体系，经过70年代以来的实践证明，无法整个继续推行下去，也许它就像著名的天才建筑设计师乌茨设计的悉尼歌剧院一样，其设计方案，永远只能是一个完美的理论。因此，我们不能仅仅停留在研究这个理论体系上，更重要的是要注意他们的实践，注意他们理论与实践相结合的结果，注意抓住零基预算的活的灵魂。当我们以极大的热情向国际专家索要更多的零基预算资料时，他们流露出了非常的忧虑。他们唯恐我们完全照搬美国人的理论，言外之意是如果我们完全照搬，将会走很多弯路。这一点我们可以骄傲地告诉他们：我们是最善于把西方的理论同中国的实践相结合的，我们有这样的哲学基础，因此，我们不会完全照搬。 (二)不能完全照搬，不等于美国的零基预算已经失去了借鉴的意义，我们应结合中国的国情吸取其合理内核，掌握其精髓，把我国的政府公共支出纳入规范化管理的轨道 美国不再全面实行零基预算，但它的某些具体做法及其合理内核却保留了下来。零基预算的合理内核是“目标、有效性和效率”。70年代以来，市场经济国家的政府支出规模明显增大，与本世纪初相比，财政支出占GDP的比重提高了一倍以上。如此巨大的支出规模对宏观经济产生了重要影响。政府收不抵支，就要向私营部门发债，债务过高会影响私营部门的经济运转，导致汇率不稳、通货膨胀，整个经济就会陷于不良的运作之中。这就要求把政府的公共开支控制在一定的规模以内，要控制规模，就要提高“效率”。怎样提高“效率”?政府首先要有目标，一个项目没有明确的目标，不会有什么效率可言，必须有严格的具体的量化的目标。但有了定量化的目标，如果不注意“有效性”，即使项目的效率很高，也仍然是一种资金浪费，就是说“效率”不等于“有效性”。举一个例子，假设“围海造田”(这里的海是指广阔无根的大海、大洋之类，主要强调人工不可为之)是一个项目，不管施工过程中用如何少的设备，如何少的运输费用，运送了如何多土方，项目最终都是无效的，人工不能把大海、大洋变成桑田，这就是没有考虑“有效性”的结果。只有在充分论证项目有效的前提下，以最少的资金完成了最大的工作量才是真正的“效率”。

因此，“目标、有效性和效率”是三位一体的原则，相辅相成、不可分割。只要我们认真思考一下，就会发现其中的辩证关系。我们在政府支出管理中的问题一是没有将三个原则视为三位一体，二是即使考虑到了某一原则也没有具体科学的量化指标，因而在政府公共支出管理中存在大量效益不高、甚至是浪费的现象。美国人通过零基预算的实践，使这三个根本准则的线条更加清晰，如今成为指导西方世界管理政府公共支出的公认准则，这正是零基预算贡献之所在，零基预算给政府公共支出的管理树立了一个里程碑。

20

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说综合文库《政府预算》课程案例(4)在线全文阅读。