《政府预算》课程案例

南京审计学院

《政府预算》

课程案例

制作单位：经济学院财政系 制 作 人：刘叔申 审 核 人：裴 育 制作时间：2007年

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案例1：大亚湾核电站预算管理案例分析

大亚湾核电站作为国家的第一座大型商用核电站，从开工建设以来就一直非常重视预算管理的运用。基建期设立投资预算管理机构进行专门预算管理，1994年进入商业运营期以后在电站推行预算管理，从1997年开始在全公司推行全面预算管理，至今已建立起一整套行之有效的以成本为中心的全面预算管理体制。推行预算管理在电站的管理工作中取得了巨大的经济效益，据统计，从1997年至2002年年平均节省资金9232万元人民币。 核电站采用的预算管理方法 针对核电站运行管理的特点，大亚湾核电站采用了“零基预算”的管理方法。这样做的优点是成本中心每年在预算申报时都需对以往的工作进行进一步的检查、讨论，同时亦可有效消除、减少“今年存在或开支的费用支出在下一年度就一定存在”的成本费用开支习惯性心理，所有项目均需重新审视其开支的合理性。采用零基预算管理方法的难点是所有项目均需重新审视，工作量极大，而且效率低，时效性差，投入成本巨大。为了避免上述问题，充分发挥公司．．．．．

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案例2：外国宪法所规定的政府预算管理条款

一、预算提前期条款

年度预算必须提交立法机关审议通过，才会成为一个具有法律效力的正式文件。立法机关对预算草案的审批，通常需要一定时间，因此，有些国家宪法中对提交立法机关审批的时间，做了具体规定。如丹麦宪法第45条规定：“下一个财政年度的财政法案须在该财政年度开始前至少四个月以前提交议会审议。”奥地利联邦宪法第51条规定：“在财政年度届满前的十周内，联邦政府应向国民议会提交该联邦下一个财政年度的收支预算。在国民议会开始审议以前，预算内容不得公开。”

二、合法性条款

政府的年度财政预算，须提交立法机关审议和通过，才能付诸实施。

案例1：日本宪法。第86条规定：“内阁必须编制每一会计年度的预算，向国会提出，经其审议通过。”

案例2：丹麦宪法。第46条规定：“非根据议会所通过的财政法案、补充拨款法案或临时拨款法案，不得支付任何经费开支。”

案例3：巴西宪法。第66条规定：“年预算法案由共和国总统提交国民议会、由两院联席会议共同决定，直到下一财政年度开始前的四个月为止；如在本财政年度结束前三十天，立法权力机关未将法案付诸审议，该法案将作为法律宣布生效。”

三、程序性条款 宪法的程序性条款，规定财政事务和其他公共事务在国家各权力机构间的运作程序，要求政府财政管理必须在国会的监督下，通过预算报告、审查、批准和审计等过程来完成。 美国联邦宪法中的程序性条款并不直接针对财政事务，但与财政事务密切相关。宪法第2条（第7款）规定：“所有征税议案首先在众议院提出，但参议院得象其他议案一样，提出或同意修正案。”。该条款同时还规定：“众议院和参议院通过的每一议案，在成为法律前须送交合众国总统。总统如批准该议案，即应签署s如不批准，则应将议案连同其反对意见退回最初提出议案的议院。该院应将此项反对意见退回最初提出议案的议员，后者应特此项反对意见详细载入本院会议纪录并进行复议。复议后；如果该院三分之二议员同意通过该议案，该议案连同反对意见应一起送给另一议院，并同样由该院进行复议，如经该院三分之二议员赞同，该议案即成为法律。”上述条款对议案的提出、修正、复议、签署和生效的全过程，以及在这一过程中总统和参众两院所扮演的角色，都作了明确的规定。据此，税收、政府预算等财政议案及其他议案，均受该程序性条款所制约。例如，涉及税收立法的议案得由众议院提出，之后交参议院修正或通过，表决后如经三分之二多数同意，即提交总统签署后生效。此类程序性条款，对于规制政府财政管理，颇具意义。

英国1911年颁布的宪法性文件《议会法》(第1条)，专门规定了财政案的运作程序，其内容是：“凡下议院通过之财政法案，于闭会一个月前，提交上议院，而该院于一个月内不加修正并未通过者，除下院别有规定外，应径行呈请国王核准。虽未经上议院通过，仍应认为系国会之法令。”

法国现行宪法第47条规定：“议会根据组织法规定的条件，表决通过财政法律草案(特指预算草案)。如果国民议会在此项草案提出后四十日的期限内在第一读中末作出决议时，政府应把它提交参议院，参议院必须在十五日的期限内作出。如果议会在七十日的期限内未作出决议时，该草案的规定可以以法令付诸实施。”

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案例3：韩国的预算定额和项目管理

韩国是东亚经济比较发达的国家，预算管理制度实行的比较典型的定员定额和项目管理制度。韩国财政部每年预算编制以各支出部门提出预算申请为开端，并按部门、项目编报。韩国中央政府共有17个部委，一个部委就是一个支出部门。这些支出部门在每年的2月份，向预算办公室提出预算申请。预算办公室根据财政收入情况，制定下一年度的预算编制指导原则。各支出部门根据预算部门的指导原则编制预算。 1．预算定额和项目管理的做法

进入80年代以来，许多OECD国家先后推行过“基数法”、“零基预算”、“标准化定员定额”等多种预算编制方法，形成了一些共同的做法。

（1）基于项目，按部门编制预算，而不是基于功能编制预算。韩国是OECD国家中比较典型的进行项目预算管理的国家。韩国财政部每年预算编制以各支出部门提出预算申请为开端，按部门、项目编报预算。按功能分类是在预算决定后才做的，目的只是为了提供信息和统计数据。 （2）充分进行项目管理的前期准备工作；大多数OECD国家的每个政府部门都成立了专门的预算办公室，专门负责财政预算的编制工作。预算办公室一般都配有本行业的技术和项目专家，负责对该部门向财政部申报的每一个项目进行严格的初审，对项目的经济、技术、财务、筹资等方面进行专门的研究。他们选报到财政部的项目往往质量都比较高。这使OECD国家项目管理的前期准备工作，包括项目的选定，可行性研究等项工作都做得比较充分。 2、收支的预测

韩国预算办公室根据财政收入情况，制定下一年度预算编制的指导原则，各支出部门根据预算部门的指导原则编制预算。例如预计下一年度税收增长10％，同时，政府决定采取积极的财政政策，预算办公室就会做出各部门支出增长8％的决定，并将这一决定通知各支出部门，由其修改提出的预算申请。

3、对所有立项的项目进行可行性研究，以选择最佳的投资项目。项目预算的确定是韩国预算编制中最为困难的部分，韩国财政部专门成立了预算审批委员会，对项目进行审查。他们评审项目时有六条具体标准：一是项目在经济上是否可行；二是该项目的紧急程度；三是项目执行部门是否与项目有重要的联系；四是该项目的组织管理是否有效；五是项目是否有融资要求；六是从整个国民经济发展目标考虑该项目确实有执行的必要等。

在项目的审查过程中，韩国财政部要求，超过50亿韩元的项目均需做可行性研究，而且第一年不能直接列预算，一般仅列前期准备费用，从第二年开始才列预算。如果一个项目的支出超过正常的水平，审查将更加严格。对达不到50亿韩元的项目，如果财政部认为必要，也可拨专款委托研究机构对其可行性进行研究。

由于可行性研究涉及到许多技术问题，财政部一般并不直接进行，而是在项目立项后，成立专门的招标委员会，向社会中介机构进行招标，委托他们进行研究。招标委员会一般由政府官员、大学教授、相关专业的专家——研究机构的科研人员组成。中介机构只要符合条件都可参加投标。除此以外，韩国财政部本身下属3个研究院也专门从事预算项目的可行性研究工作。

4、预算定额管理的特点

韩国各部门支出预算，尤其是人员经费支出和基本支出采用的是定员定额管理。 人员经费即工资性支出，所有的政府机构都是按照总统令来定员定编的，由于韩国政府对各政府部门人员的编制执行的比较严格，各部门不存在超编等问题，所以人员支出在预算

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编制时比较简单，主要根据定员定编情况来确定，即按部门人员编制数乘以单位定额。如果政府决定为公务员增加工资，那么具体增资数额就根据人员数量计算。

对基本支出部分，采取按单价管理和核算的办法，预算办公室下设一个标准处，每月做三次市场价格调查，提交预算办公室，预算办公室据此对各部门的基本运行费用做出规定，如每位司长、处长日常的办公费用标准等。这种单价的确定一般比实际支出水平要低得多，因此。一般不会存在浪费的现象。在大部分情况下，每个部门的基本运行费用均按同一标准计算，部门与部门之间不存在差别。当然，对一些特殊的部门，如司法部、中央情报局等与一般部门待遇则不一样，为保证这些部门正常行使职责的需要，预算中另通过专项业务费进行调节。

四、对我国预算编制的启示

（一）按项目编报预算，杜绝先要钱，再找项目的现象，使工作落到实处，建立一套严密的预算管理程序，提高项目资金使用效益。 （二）重视基础工作，对项目进行严格的审查。一个项目不能不经论证就盲目列入预算，而要经过较长一段时间的前期准备工作，由支出部门的项目技术专家对项目进行初审。财政部门也要有对项目进行评审的严格程序，评审时要考虑全局利益、长远利益，体现效益原则。任何项目都必须经过合理的程序审批并进行可行性研究，不能有特权项目。力求以扎实的基础工作，使报批项目的质量较高，管理到位。

（三）各部门和财政部在预算管理工作中应相互衔接。OECD国家在机构上基本每个部门都有预算编制办公室专门负责与财政部门打交道，从而在组织上保证了预算管理过程中财政部门和各部门之间的一致性。

（四）预算编制根据各国国情可以采用不同的具体方法。基础工作水平较高的国家，支出标准的确定多放权于各支出部门；集权程度较高的国家，则由财政部门制定比较具体的定员定额标准。不能简单一概而论哪种方法更为合理有效，而需要具体情况具体分析，从我国预算管理现状及部门预算管理水平参差不齐的情况看，标准的制定还需要做更细的工作。

（五）在标准定额的制定上，各部门共性的支出标准应是一致的，特殊业务部门，应考虑在一般标准之外增加一些特殊支出标准，以满足特殊业务需求。

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