中国古代文官考核制度研究(4)

显然只能反映官吏之德，而容易忽视其才能的考察。西汉时，上述标准或尺度开始有了较大的变化。地方官“上计”簿记载主要内容已经成为“户口垦田，钱谷入出，盗贼多少”〔，2〕。表明汉代官吏考核的标准，已经向注重实际业绩方面倾斜。隋唐时期考课标准最大的特点，是融合秦汉考课的侧重面，使道德、才能、功绩三者较好的结合起来了。如唐代考课标准“四善”(德、慎、公、勤)、“二十七最”〔1:3]。“四

善”主要是道德操守，“二十七最”则是针对各个部门提出的具体要求，实际是体现了才能和功绩。这样，考课标准的具体内容己经是虚实结合，相当完备了。青岛大学硕士学位论文唐代官吏考课标准，虽有其详实完备长处，可又显得繁杂琐碎。尤其是“二十七最”，简直是罗列诸官职守的流水账，实难令人明其要领。因此，从宋代开始，考核标准又由繁杂趋于简要。宋代考课标准依不同职官而有很多具体规定。如地方守令有“四善三最”(“四善”完全搬照唐代，“三最”即“狱讼无冤，催科不扰为治事之最;农桑垦殖、水利兴修为劝课之最;屏除奸盗，人获安处，振恤困穷，不致流移为抚养之最”)，对“监司”有七事(“举官当否”，“劝课农桑，增垦田畴”，“户口增损”，“兴利除害”，“事失案察”，“较正刑狱”，“盗贼多寡”〔，魂〕。说明在因考课对象而制定具体条例方面，宋代仍沿袭唐制，但在每类对象的划分和具体要求方面，

又较为简明扼要。这比起唐制，似有进步。金代前期实行的“四善”，“十七最’，，基本模仿唐制，只是将“二十七最”简化为“十七最”。金宣宗以后，“十七最”又进一步简化为“六条”(田野辟)，户口增，赋役平，盗贼息，军民和，词讼简〔15，。考课标准中较繁琐的内容的大幅度简化，至此已基本完成。

明代考课类目分为考满、考察。考满沿宋元旧制，旨在作为官吏升秩增捧的依据，即所谓“论一身所历之傣”。故其标准为称职、平常、不称职。考察重

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在检举“天下内外官”的过失或“不职’，。其标准又有贪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不谨等八目〔16了。清代考课依京官、地方官两类应考对象分为“京察”和“大计”。考课标准又发展为“四格”、“六法”。四格为“才‘、政、守、年”，用于定期秩体升降。六

法为“不谨、疲软、浮躁、才力不及、年老、有疾”，用于举勃不职叫。明清时期，尤其是清代考课标准，简明务实。“不在踵袭繁文，多立名色”(康熙语)，反映了在考课标准上的新进步。

历代考课标准，多贯彻以实际政绩优劣为主，以任职年月长短为辅的原则。唯北魏的“停年格”和两宋的“磨勘”，专以任官日期积累，由资历“年月久者，灼然先用”【181。这类标准实施起来虽简便易行，规则划一，但它压制贤才，废弛政事，故实行一段时间就被置而不用了。

.3.2考核的方式

历代官吏考课方式概括起来有三种: 第一，逐级考核，朝廷总揽。

官吏考核属于行政监督。它大体是在行政隶属体系内自上而下地进行的。所以，7第一章古代文官考核制度的内容历代几乎都采取逐级考课与朝廷总揽相结合的方式，即上司官员递次负责下属官员的政绩考核，在此基础上朝廷又有专门官署统一掌管全国官吏考课。具体到每个朝代，这种方式又有其特定的表现形式。

两汉的垂相、三公由皇帝亲自考核，郡国守相考课由垂相和尚书台直接负责。

县令考课则由郡国守相“秋冬遣无害吏，案讯诸囚，平其罪法，论课殿最”〔l9]。乡三老、音夫，则由县令负责考课。公卿僚属又须根据各自隶属关系，

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接受上司的考核。层层逐级考核，虽与行政隶属关系大体相适应，易于实施，但容易造成考核权力分散。故从西汉起，朝廷主要由丛相、三公负责考核百官，定其殿最。魏晋之际，考核权又集中于尚书和侍中。

唐代三省六部制下，朝廷对百官的考课趋于严格。通常，尚书省吏部考功司专门负责中央与地方官德政绩考核。考功郎中专管京官考核，考功员外郎专管地方官考核。即使在这种设置下，逐级考核，朝廷总揽的原则仍未改变。只是朝廷方面过问较详细，考课制度更为严密罢了。每年各司各州官属的“功过”，是由其长官计较课责的〔划。唐代后期，诸州长官的政绩考课是由观察使等掌握。宰相、三品以上京官、藩帅及谏官、御史、翰林学士等考课，由皇帝亲自过问或派专人审核，称“内考’，、“内校”t川。这些均是逐级考课的反映。除了吏部考功司掌管考课外，唐代还设有朝集使负责收集汇总地方官考课。年末，朝集史入京述职，携带地方官考课簿送达尚书省。为了保证考课质量和效率，唐朝廷有时还特设校考使、监考使监督吏部考课工作。这又是唐代考课在朝廷总揽方面的新发展。

宋代实行的两院三级考审制，可视为逐级考课，朝廷总揽高度成熟的表现。所谓两院，即审官院和考课院。他们是朝廷负责考课的最高机构。审官院专司京官考课，考课院负责幕职和州县官考课。三级考审，是指考课分三级实施，守令(知州)考县令(知县)，监司(路转运使等)考知州，两院考百官。元丰改制后，审官院、

考课院相继撤销。朝廷考课权复归吏部考功司。但三级考审制大体没有改变。

明代外察中，州县以月申报政绩，府上下其考，年终汇报布政使司，三年造册上报朝廷。京察中，四品以上皇帝亲裁，五品以下吏部主察，都察院复核，

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也可以归属于逐级考核，朝廷总揽方式。

第二，上计评议，考校鉴定。青岛大学硕士学位论文

上计，指战国封建官僚政治形成时期出现的考核政绩的办法之一。起初的上计，剖木券为左右两半，书赋税收入额于木券上。年终，官吏持左券奏上其政绩，国君持右券进行考核。秦汉以后，官吏考课虽不再使用剖券，可依然持“计簿”定期上计。此时的“上计”，多以汇报和评议相结合。如汉代郡守所遣上计吏到京汇报本郡政绩后，要公开接受朝廷列侯等官德审查，回答其关于年景、盗贼等方面的质询，还要听取朝廷的某些政令指示I绷。唐代的上计评议方式有了新的发展。无论是中央诸司官和地方州县官的考课，长官对属下官吏的政绩进行评审，初拟优劣等级后，都要征求本人意见，当众宣读公布【周。可见，在唐代初考步骤中，集众评议的因素增多了。初步基础上的校考，则多采用校考官、监考官、考功郎中、员外郎等会同审阅考簿，复查初考等第，然后再尚书省的京官和地方朝集使会上宣布考核结果〔241。在评议考校鉴定的过程中，监察官介入引人注目。早在西汉承相或三公总揽百官考课权之际，御史监察官就可以“察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”〔25]。表明西汉朝廷考校鉴定百官政绩时，已加入了监察官按虚实、察真伪的程序。这无疑可以减少考校、鉴定过程中的某些失误。元代肃政廉访使等官，也“体覆”地方府州县官的考殿最〔川。明清的“京察”、“外察”、“大计”，主要由吏部掌管，但都察院也经常参与对过失官吏的惩办和黝退。

第三，严明等第，惩恶扬善。

历代考课的结果，大都是由政绩上下等级表现出来的。而且，政绩等级规定也有一个由粗略到详实的演化过程。两汉魏晋，无论中央或地方，大多以考殿最为主，即确定政绩最佳者和最差者。如两汉颖川郡守黄霸、东来郡守韩延

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寿、丹阳郡守李忠，考课“为天下第一”而升官〔2月。直到元代，考殿最仍不时出现。然而，唐代考课等级已比较严明详实。当时依据流内官“四善”“二十七最”的考课标准，将应考者的善、最情况结合起来，评定为九等。即一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下，无最二善为中上〔洲。唐考课九等虽有其优点，但等第过多过细，一般人多为中上，很少染指上三等，收不到劝励官吏的功效。明代考课始由九等简化为三等，即称职、平常、不称职。这样就可以获得考课易行，考者可达的双重效应了。历代还根据考课优劣进行奖惩。奖惩形式最常见的是，行文或口头褒奖，官职第一章古代文官考核制度的内容升降，棒禄增减，赏赐金银，赐爵封侯等。如唐代考课为中上者，可进一等，“加禄一季”，“中下以上每退一等，夺禄一季”〔z91。明代考课奖惩，注意将职务繁简，称职与否，有无过失结合起来考核，而定升降奖惩，有相当的合理性。明太祖在奖惩考课各等官吏上，还有自己的创造。它不仅严格规定，考课三等官吏中，“称职者升，平常者复职，不称职者降，贪污者付法司罪之”仁侧，还借布政使，知府朝勤之际，命其称职者入宴赐坐，平常者宴而不坐，不称职者“不预宴，序立于门’夕，以示扬善

惩恶〔川。据说，明弘治六年考课中，一次罢黝官吏达2500余名，致使朝野震惊，“守令畏法，洁己爱民”，“吏治澄清者百余年”〔川。由是观之，在运用考课督责官吏方面，恩威并施，是可以发挥一定效应的。青岛大学硕士学位论文

第二章中国古代文官考核制度的沿革 2，1先秦一考核制度的萌生期

我国文官考核制度历史悠久，可追溯到奴隶社会末期。据说，尧舜时期己有考核之法。《尚书.尧典》记载:“三载考绩，三载黝陆幽明，庶绩咸熙，分此

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