中国古代文官考核制度研究(3)

员考绩制度的启示。

需要解决的问题有以下几点:一是理清古代官吏考课制度发展的大体脉络，从春秋战国的萌芽时期至明清的集大成时期，从考核的内容、方式和机构这几个方面入手，有重点的论述考核制度的发展进程;二是将官吏考核制度放入整个古代政治制度中研究，明确它所处的历史地位，从而总结出它作为古代官吏制度重要一环的独特之处;三是应该用一分为二的视角来对它进行实事求是的评析，既要了解它的进步之处，为当代公务员考绩制度提供借鉴;又要了解它的局限性，为当代公务员考绩制度的改革敲响警钟。

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第一章中国古代文官考核制度的内容

中国古代的文官考核制度经历了一个漫长的过程，从先秦的萌芽时期一直到明清的集大成时期，其考核的范围，考核的机构及人员，考核的标准和方式都经历了从单一到成熟的过程。考核制度是国家政府对在职官吏实行各项管理的基础，不仅是官吏傣禄，官职升降，官员奖惩的主要依据，而且能激励官吏的积极性，从而提高他们的工作效率及自身素质，使其更好地为封建王朝服务。以下的内容将通过对考核的机构及人员，考核的标准与方式的考察及研究，初步了解文官考核制度的运作方式及其深远影响。

“文官”的含义及其范围

“文官”一词，最早是在近现代资本主义国家出现的。文官的确切含义和范围，在各个国家却有不一样的规定。如果根据其最基本的特征来界定它的含义，那么所谓“文官”，就是指除武职人员以外的国家公务人员。中国古代不常用“文官”这个词汇，但是，接近于近现代文官内涵的称谓和制度是存在的，

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中国古代常常称之为，“文官”、“文职’夕、“文选”、“文阶”等等。不过，在中国古代实践中，文官的确定比较复杂。官员的资、阶与其职任常常分离，文资出身者任武职、武资出身者任文职的情况也常常出现。所以，确定“文官”范畴，不仅要看其出身，更要依据其实际职任。根据文官的一般含义，结合中国古代的实际，可以将中国古代文官制度界定为文职官员的管理制度。其内容主要有文职官员的选拔、任用、权利义务、奖励和处分、考绩、监察、休致等等。

本文所说“文官”，指的就是“文职官吏”，是与“武职官吏”相对应的一类官员。以下所称“官吏”、“职官”或“官员”，指的都是“文官”O

2文官考核的权属及其机构

先秦时期，文官考核制度处于萌芽时期，没有专门负责考核的机构，都是由各级地方长官向上级汇报各地的情况。第一章古代文官考核制度的内容秦朝文官考核权属基本上分为两个系统，一是郡县行政长官，有定期的“上计”制度，具体办法是由县上计于郡，再由郡上计于朝廷。二是上级对下级有随时检查制度。秦简《语书》:“今且令人案行之，举勃不从令者，致以律，论及令垂。”所谓“案行”，即郡将要对所属县在执行法律方面随时进行巡视检查。都官、郡、县对于所属各官署的工作，也规定有定期的考核制。

西汉时期，“考绩功课，简在两府”【l]。压相统领百官考核，“课其殿最，奏行赏罚”〔2〕。地方则由郡国守相考核属县，据《通典.县令》说:“(各县)秋冬集课，上计于所属郡国。”后“上计”于朝廷。东汉时，以太尉、司徒、司空三公辅政。三公分掌军政、民政、财政各官之考核。另一方面，从西汉后期发展起来的尚书令势尊权重，实际权力凌驾于百官之上。尚书令所属之三公曹尚书“掌天下岁尽集课州郡”〔:‘，。

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魏晋南北朝时期，考核之事由尚书寺(省)总领。

隋唐时期，中央政府实行三省制，其中尚书省吏部下属之考功司具体负责官吏考核。吏部尚书，侍郎“掌天下官吏选授、勋封、考课之政令”〔们，下属有四个部门，其一为考功司，设考功郎中1员，从五品上，考功员外郎1员，从六品上，专「〕负责内外文武百官的考课。贞观时期开始，考功员外郎负责判京官考，每年朝廷临时指定诸司长官1人判外官考，考功员外郎则另外负责贡举事务。德宗贞元以后，改为考功员外郎判外官考，还每年救定京官2人，1人核京官考，1人校外官考;地方上各州县则有功曹参军、司功负责考课事务〔5]。唐朝中后期，地方官考课由各道观察使负责，节度使则常由皇帝直接考核。除按常例每年考核之外，唐朝中央还临时派遣使臣到各地巡察官吏。如贞观二十年，“遣大理卿孙伏伽等二十二人以六条(用汉六条)巡察四方，刺史、县令以下多所贬黝”〔6〕。开元、天宝中，玄宗也多次派遣黔险使，纠弹长吏，默险善恶。

宋代官吏考核较唐朝更为重视，并做了一些变革。仅从考课机构沿革看，曾多次进行调整，最后整齐划一。宋初，基本沿袭唐朝尚书省吏部考功司考核官吏。宋太宗太平兴国六年(981年)置京朝官差遣院，考察除中书、门下、御史台之外，自少卿监以下从政及受权而归的京朝官。〔7，淳化三年(992年)设磨勘京朝官院，负责中央与地方官吏的考核。次年改磨勘院为审官院。熙宁三年(1070年)又改审宫青岛大学硕士学位论文

东院，审官西院。前者主要考核京朝官，后者负责考核大使臣及其常程差遣。淳化三年置考课院。审官院、考课院的名称综观宋朝虽几经变化，但审官院考核京朝官，考课院考核地方官德基本职权未变。神宗统治时期(1068—1085年)，罢两院，“内外职官各从所隶司以考核”〔81。京朝官归所属各部门考核，地方逐级考核，然后皆上报朝廷。

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金朝以尚书省总领考核，地方官之考核由司农司分管，其中女真猛安谋克官员考核则归监察御史负责。元朝中央机构内三省制改为一省制，六部直接隶属于中书省。六部之一的吏部总领官吏的考核，又于各地设肃政廉访司，察访地方官之优劣，随时上奏朝廷。明初，废中书省，六部直接对皇帝负责。其中，吏部“掌官吏选授考课之政令以甄别人才，赞天子之治，视五部为特重”〔9，。值得注意的是，九年三考黝陆制的

确立。洪武二年九月诏令地方府、州、县正官三年一考课，由吏部主管，其佐贰官、首领官在任三年由主管部门开列其政绩，上报中书省吏部，在任的典吏发给凭证，使之赴京考核。洪武六年、九年先后两次下诏，使九年三考黝险制初步完善。至洪武十四年、十五年又两次颁布考课法，使其进一步完善。二法规定，在京六部五品以下官吏和太常司、国子学属官听本衙门正官“察其行能，验其勤怠，定为称职、平常、不称职三个等级，三年一考，九年通考，以凭黝陆。四品以上京官和通政使司，光禄司、翰林院、尚宝司、考功监、给事中、中书舍人、殿廷仪礼司、磨勘司、判禄司、东宫官九年任满，升降由皇帝个人决定。直隶省司首领官和属官从本司正官考课，任满再由监察御史复考，内外入流和杂职官员九年任满则发给证明赴京，由吏部考课。五年后明朝又以地方官为主要考课对象进行了补充，规定:各布政司、按察司、都转运、盐使司首领官、理问所正官、首领官三年秩满，从本司正官所辖上司按察司考课。如考不称职，由府州县首领官由本衙门正官考课。州官到府、府官到布政司与此相同，然后统由按察司复考，地方官三年一考，九年为满。届满时赴京，由吏部和监察御史通考，定其去留。

清朝官员的考课制度，《清史稿.选举志六》云:“清沿明制，而品式略殊。京官曰京察，外官曰大计，吏部考功司掌之。京察，以子卯午酉岁，部院司官，

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由长官考核，授以四格，悬才、守、政、年为鹊。分称职、勤职、供职三等。列一等者第一章古代文官考核制度的内容加级，纪名则加考引见，备外用。纠以六法，不谨、罢歇者革职，浮躁、才力不及者降调，年老、有疾者休致。注考送部，自翰詹科道外，依次过堂。三品京官，开列事实，四、五品，由王大臣分等第，具奏引见，取上裁。大计，以寅己申亥岁，先期藩、道、府递察其属贤否，申之督抚。督抚核其事状，注考缮册，送部覆核。才守俱优者，举以卓异，劣者幼以六法，不入举勃者为平等。卓异官自知县而上，皆引见候旨。六法处分如京察。贪酷者特多。凡京察一等，大计卓异，有定额。京官七而一，笔贴式八而一，道、府、厅、州、县十五而一，佐杂教官百三十而一，以是为率。”可见，清朝对官吏考核分两种，亦即考满和考察。一般说来，三品以上者由皇帝亲自考察，四、五品者由王大臣初核，再奏由皇帝裁决。其余官员由各官府长官考察。“视其称职与否，即可分别去留，以示劝惩。”〔，l)j但是在实践中无论京察还是大计往往流于形式。

3文官考核的标准与方式 3.1考核的标准

秦汉至明清的官吏考核标准在道德、才能、劳绩、年龄等方面各有侧重，而且常常根据官吏不同的职务及职事分别制定。总的看来，考课标准大致经历了一个由重道德到重实效，由繁杂到简要的演化过程。

秦朝《为吏之道》提出的“五善”“五失’，，是考课标准以道德为重心的代表。所谓“五善”，“一曰中(忠)信敬上，二曰精(清)廉勿谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰龚(恭)敬多让。”“五失”则是“夸以逛”，“贵以大”，“擅制割”“犯上弗智(知)害”，“贱士而贵货贝”〔川这种以道德操守为考课基本要求的做法，

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