新中国的卫生政策变迁与国民健康改善(3)

（三）2003年至今：强调回归公益性

“非典”暴发以及“看病难、看病贵”问题使得政府和社会开始反思以往的卫生政策。经过25年的改革开放，社会也进入矛盾相对集中的爆发时期。城乡差距过大、收入分配不公、缺乏基本社会保障等一系列问题使得执政者和学界开始反思改革开放的社会经济政策。重新审视公平和效率的社会思潮开始涌动。“非典”暴发反映出经济政策与社会政策不匹配的问题，促进了科学发展观理念的提出。在党的十七大上，提出了“四位一体”建设总布局，以改善民生为重点的社会建设成为国家发展的重点领域。经济方面，随着国有企业改革的阶段性完成以及中国进入WTO以后经济的持续高速增长，政府财力特别是地方政府财力迅速增长，加强政府卫生投入已经具备经济上的可能性。在这样的背景下，政府出台了一系列加强公共卫生、重视农村工作、强化政府卫生投入的政策，并启动新一轮医疗卫生体制改革，我国医疗卫生体制进入新一轮“政府主导”时期。政府开始重新定位卫生事业，将其明确为公益性事业，并提出要建立覆盖城乡的基本医疗卫生保健制度胡锦涛：《建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度》，2006年10月25日，http：//politics.people.com.cn/GB/shizheng/252/2152/2906/4954865.html2，2015年9月3日。 。一方面，针对“非典”所体现的公共卫生体系建设问题，政府开始加大对公共卫生领域的财政投入，将公共卫生服务均等化作为卫生工作的一个主要目标之一，并且通过立法等手段重建了公共卫生体系，先后出台了《关于突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等多项政策。另一方面，在明确的卫生事业定位和目标下，针对农村和低收入群体的配套性政策开始陆续出台。2003年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，政府重新扶持建立农村合作医疗制度，并明确政府财政投入不低于每人10元。2007年，政府在城市地区开始建立城镇居民医疗保险制度，同样明确了政府财政投入的责任。针对农村医疗资源不足的问题，政府出台了加强农村医疗机构建设、培养农村卫生工作人才以及规范药品流通体系等相关政策。大部分这类政策在2009年新医改后得到进一步巩固和加强。

三、我国国民健康改善与

卫生政策相关性分析

总体来说，国民健康水平在六十余年间得到了极大的改善。建国以前，人均预期寿命只有35岁，婴儿死亡率超过200‰，传染性疾病以及地方病发病率、致死率都很高。2011年我国人均预期寿命达到73?5岁，婴儿死亡率下降至13?1‰，基本消灭恶性传染病，主要健康指标已经接近或者达到发达国家水平以上数据来自国家卫生计生委：《2014中国卫生统计年鉴》，北京：中国协和医科大学出版社，2014年。 。但是，在不同历史阶段健康水平改善的速度却不尽相同，呈现出阶段性特征。

为了对卫生政策的成效进行比较分析，本文采用检验健康结果变迁和卫生政策变迁的同步性以探讨两者的相关性。该方法将一个时期内卫生政策综合考虑，既避免了单一卫生政策的说服力不强的问题，也避免了卫生政策对健康影响存在滞后性的问题。本文选取婴儿死亡率和人均预期寿命作为健康衡量指标。婴儿死亡率被认为是反映居民健康水平特别是妇幼健康水平的敏感性指标，与经济社会发展有着密切的关系，能够较好反映卫生服务能力和卫生政策，是衡量卫生政策成效的重要指标之一。下文图1显示了我国婴儿死亡率的变迁情况。可以发现，我国婴儿死亡率在三个阶段呈现不同的变化趋势。第一阶段是1960年以后到80年代初，这一阶段的婴儿死亡率的下降速度较快。此阶段卫生政策的特点是注重卫生公平性、体现社会福利性。第二阶段是20世纪80年代至2003年，我国婴儿死亡率下降较为缓慢，甚至在个别年份有所增加。也是在这段时间内，我国卫生事业开始以“放权让利”和“市场化”导向进行改革，政府卫生政策更多强调个人责任，卫生事业的福利性定位逐步被改变。“非典”以后，我国婴儿死亡率的下降速度再次提速，婴儿死亡率从2003年30‰左右下降到2011年13?1‰。

图1建国以来我国婴儿死亡率“S”变迁数据来源：1957年的数据来自《2000中国卫生年鉴》，1965年数据来自《中国常用人口数据集》，1975-1987年数据来自《1989中国人口统计年鉴》，1990年数据来自《2009中国卫生统计年鉴》，1995-2009年数据来自各年份《国际统计年鉴》，2011年数据来自《中国卫生统计年鉴》。

以人均预期寿命作为衡量国民健康指标可以发现，从中华人民共和国建国到1965年，我国人均预期寿命提高了16岁；1965年到1981年，我国预期寿命增加17岁；1981年到1990年，我国预期寿命的改善程度只有0?8岁。2000年以后我国人均预期寿命增加速度有所提高，从71?4岁提高到2009年73?5岁，十年间人均预期寿命提高了2?1岁。相比之下，澳大利亚、日本、韩国、马来西亚、新加坡在1980年到1998年将近20年间人均预期寿命平均增长了5岁左右。这说明，从改革开放到“非典”前，我国国民健康的改善并未取得较好的结果以上数据来自世界银行数据库：http：//data?worldbank?org/topic/health，2014年10月7日。 。

为了进一步说明我国人均预期寿命在不同历史阶段的变化情况，本文将不同历史时期不同国别的国民经济发展水平（人均国民收入）与健康指标进行关联性分析，以试图发现我国人均预期寿命变化是否与我国经济发展水平同步。一方面是因为经济发展是决定健康的重要因素之一，另一方面是因为处于不同人均国民收入水平的国家经济发展对健康的促进作用是不同的。在人均国民收入达到一定水平以后，健康的维护更多需要的是医疗制度、健康教育、社会扶持等制度安排Sen， A. (2002). Why health equity？ Health Economics， 11(8)， 659-666. 。因此，将人均国民收入与健康指标进行关联性分析可以为分析医疗卫生政策提供参考。

从图2可以看出，新中国建国以来，我国国民健康水平与经济发展并不是完全同步的。在1981年，我国国民健康水平与经济发展水平则出现了“不一致”，这种不一致体现在我国国民健康水平改善程度远远超越了经济发展水平，处于趋势线的上方，这反映了从1960-1980年中国的医疗卫生体制的优异表现。但优异表现并没有一直持续下去。改革开放以后，国民经济在快速增长的同时，我国健康水平出现了与经济发展的“趋同效应”。到2000年为止，我国主要健康指标与经济发展指标几乎一致，几乎落在趋势线上（from out?liner to on?liner）。换句话说，在1981-2000年，我国国民健康改善的速度落后于经济发展的速度。2010年的数据表明，从2000年至2010年，我国国民健康改善与经济发展基本保持同步，初步改变了改革开放以来“经济发展快、健康改善慢”的趋势。

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