新中国的卫生政策变迁与国民健康改善

傅虹桥

作者简介：傅虹桥，（北京 100871）北京大学国家发展研究院经济学博士生。

①关于中国下一步医药卫生体制改革方向的争议，可参见葛延风等：《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》，《中国发展评论》2005年增刊1期；李玲等：《改革开放背景下的我国医改30年》，《中国卫生经济》2008年第2期；顾昕：《全球性医疗体制改革的大趋势》，《中国社会科学》2005年第6期。

②钱信忠、张怡民：《中国卫生五十年历程》，北京：中医古籍出版社， 1999年。

③关于改革开放以后的卫生政策阶段性，有学者认为是两个阶段，参见何国忠：《中国卫生政策评价研究》， 华中科技大学博士论文， 2006年；有学者认为是三个阶段，参见王秀峰：《卫生改革30年历程回顾》，《卫生经济研究》2009年第1期；也有学者认为是五个阶段，参见林光汶等：《中国卫生政策》，北京：北京大学医学出版社，2010年。

【摘要】

新中国卫生政策经历了三个历史阶段：卫生事业福利时期（1949-1978）；市场化改革时期（1978-2003）；回归公益性时期（2003-）。卫生政策的变迁与党和政府的执政理念及发展模式有着密切关系。本文发现，加强政府卫生责任、注重卫生公平性的时期（1949-1978年和2003年以来）是国民健康改善较快的时期。特别是在经济发展水平相对较低的前30年，通过将卫生定位于福利事业并实施爱国卫生运动等创新措施，新中国实现了国民健康的快速改善。相反，强调市场化虽然能够增加医疗资源供给，但是国民健康改善并不能取得理想的结果。本文建议，应该借鉴我国卫生事业发展自身经验，尊重其客观规律，将经济改革与卫生改革措施有所区分，继续坚持公益性的卫生事业发展方向。

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关键词

卫生政策；国民健康；历史经验；计划经济时期

中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1000-7660（2015）05-0044-07

一、引言

新中国成立六十余年来，我国经济社会体制发生了巨大变化，完成了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。作为社会经济体制重要组成部分的医疗卫生体制同样经历了巨大转变。总体来说，新中国的卫生政策和卫生体制呈现出阶段性特征，不同历史时期的卫生政策存在较大的差异。回顾和比较不同历史阶段卫生政策与卫生体制的特点，分析不同历史阶段卫生政策的成效，有利于总结我国建国六十余年来卫生事业发展的经验和教训。特别是在目前关于未来中国卫生政策的取向以及卫生体制变革的方向依然存在较多的争议情况下

①，历史的梳理能够帮助我们回答当前医药卫生体制改革的热点争论问题，对下一阶段的医改政策具有启示意义。

目前，有许多针对新中国卫生政策变迁以及卫生事业发展历史经验的研究。关于新中国卫生政策的阶段性，有研究直接将新中国医疗卫生政策划分为改革开放前后两个阶段

②，也有学者将改革开放以后的医疗卫生政策的阶段性进一步细分。这类研究普遍将改革开放之前视为卫生政策的一个历史阶段，但如何对改革开放以后的卫生政策进行阶段性划分则存在不同的观点

③。无论是支持哪种阶段性划分方式，这类研究都普遍认为改革开放以后的卫生政策经历了重大调整。这类研究通过梳理卫生政策，为理清我国医疗卫生政策的发展变迁提供了重要参考。但是，目前关于新中国卫生政策变迁的研究主要局限在卫生政策的梳理和事实的罗列，比较缺乏结合社会经济宏观背景的历史经验分析，特别是缺乏对建国六十余年来的卫生政策的对比分析。并且，已有的研究比较缺乏关于不同历史阶段卫生政策成效的分析，这影响了对我国卫生事业发展的经验总结。

因此，本文试图结合中国宏观社会经济体制的变迁，回顾和比较不同历史阶段卫生政策和卫生体制变迁，并在此基础上比较不同历史阶段的国民健康改善情况，为比较不同历史阶段卫生政策的成效提供事实依据，也反过来为卫生政策的阶段性划分的合理性提供证据。根据世界卫生组织的报告，评价卫生政策的成效以及医疗卫生体系的绩效，可以从总体健康情况、健康公平性、医疗卫生服务需求满足程度、医疗卫生服务的公平性以及财务负担等五个维度进行评估。Murray， C. J.， & Frenk， J. (2000). A Framework for Assessing the Performance of Health Systems. Bulletin of the world Health Organization， 78(6)， 717-731.其中，总体健康情况和健康公平性是卫生体系以及卫生投入的直接产出，在整个卫生体系评估中具有核心的地位。因此，本文选取国民健康水平变迁作为分析卫生政策成效的关键变量。

二、我国卫生政策与卫生体制变迁

我国卫生政策与体制的变迁与我国经济社会发展密切联系。新中国六十余年的发展，大体可分为两个阶段：社会主义革命和建设时期、改革开放新时期。虽然两个阶段存在着紧密的联系，但是两个阶段的指导思想、经济体制以及社会结构都发生了巨大的变化。受此影响，我国卫生政策的指导思想、政策取向和内容也发生了巨大的变化，呈现出阶段性特征。

（一）1949-1978：福利性卫生政策和创新性卫生体制

新中国成立以后，鼠疫、天花、霍乱等恶性传染病严重威胁着我国民众的健康，卫生政策的首要任务就是防病治病。当时卫生人才以及卫生医疗资源严重稀缺，特别是广大农村地区除了少数中医以外几乎没有医疗卫生资源。其他国家解决国民健康问题的途径主要有以下几个特点：（1）严重依赖通过昂贵财力投入培养出来的高技术的专科医生；（2）非常强调较高的医疗技术水准；（3）治疗为主的导向；（4）关注个人医疗服务，而不是建设公共卫生计划。陈美霞：《大逆转：中华人民共和国的医疗卫生体制改革》，《批判与再造》2006年第31期。 国民经济方面，政府实行优先发展重工业的发展战略，积累的资本和国家财政主要投资于重工业和国防工业林毅夫等：《比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释》，《中国社会科学》1999年第5期。 ，消费性物质资本和轻工业发展速度较慢。因此，新中国在成立以后不具备建立资本相对密集并且强调专业高技术的西方医疗模式的条件。

虽然受到客观条件的限制，但是在发展理念方面，社会主义中国将促进社会公平置于整个国家发展的优先地位。党和政府致力于消除三大差别，营造公平优先的社会环境。卫生作为体现社会公平和社会福利的重要领域，卫生政策的福利性始终贯穿于计划经济时期卫生事业的发展过程中。一方面，新中国学习苏联在城市地区建立了医疗保障制度。1951年和1952年政务院先后公布了《中华人民共和国劳动保险条例》、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预算措施的指示》，标志着劳保医疗和公费医疗制度的建立，并且覆盖人群与享受水平不断扩大和提高。为了保障基本医疗服务，政府直接举办医疗卫生服务机构、生产和分配药品、建立三级医学人才培养机构等，对医疗机构和药品生产企业进行强有力的规制。政府支付卫生人员的工资、日常开支以及硬件投入，保障医务人员的基本生活，对医疗服务价格以及药品价格进行严格的控制。1956年，卫生部颁布《改进卫生财务管理》，明确医院全额管理、差额补助、年终结余上缴。同年，财政部、卫生部联合发出了医院、诊所一律免征工商业税的通知， 明确了医疗卫生单位的社会福利性质。另一方面，面对资本稀缺、人才匮乏的约束条件，新中国非常注重卫生政策和卫生体制的本土化创新。“面向工农兵、团结中西医、预防为主、卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针就反映了新中国卫生工作本土化创新的倾向。特别是“卫生工作与群众运动相结合”的方针，反映了新中国利用特有的组织资源和劳动力资源来弥补物质资本的相对不足的指导思想。爱国卫生运动就是通过群众性的运动来实现公共卫生环境、个人健康行为的改善，在消除传染性疾病方面取得了显著的效果李洪河：《建国初期的卫生防疫事业探论》，《党的文献》2006年第4期。 ，是我国医疗卫生政策史乃至世界卫生发展历史上的一次重大创新。

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