中期选举(3)

美国贸易政策决策体制和历史演变

贸易政策总是在特定的政治经济环境下，由一定的决策体制产生制定的。美国贸易政策的决策体制，体现了总统与国会之间的权力分配与制衡，现行的美国贸易政策决策体制，是在不同的国际政治经济格局影响下，两大权力机构相互博弈的产物，美国贸易政策决策体制的两次大的转向，均引发了贸易政策的调整，充分表明决策机制对政策的影响。

美国的贸易政策决策权力集中在总统和国会，但两者的力量对比却在不同时期有着不同的特点。美国贸易决策体制的演变，直接影响了其最终的贸易政策的变动，实际上反映了代表“国家利益”的总统与主要代表“个人利益”的国会之间就贸易政策问题的分歧以及力量的消长，而这直接导致美国贸易政策在自由主义和贸易保护主义之间的摇摆。

（一）1934年以前国会主导下的美国贸易保护主义政策

自1789年美国建国伊始由国会颁布第一个关税法令直到1934年美国通过《1934年互惠贸易法》，美国的贸易政策主导权一直牢牢控制在美国国会手中。国会对贸易政策决策的控制直接来源于国会的“立法权”，美国宪法第一条第一款规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”。就贸易政策决策而言，国会拥有宪法所赋予的管制商业、订立关税的权力，以及条约批准的权力。

美国宪法第一条第八款明确规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。这一条款还规定国会有征税的权力，其中包括征收关税的权力。与此同时，宪法第二条规定总统拥有行政的权力，贸易政策要由总统来执行；总统有与外国缔结条约的权力，与外国签订商务条约或贸易协定当然属于这一范畴，但是根据须经国会批准才能生效。总体而言，国会通过立法权、财权、外贸管制权、人事批准权、条约批准权等主要权力主导着贸易政策的制定过程。

在该阶段，国家间的主要贸易壁垒表现为关税形式，截至1910年，关税收入占联邦岁入的一半左右47。因此美国对外贸易政策的主题围绕着“关税”展开，综合关税议案成为国会的头等大事，关税“一百多年来所消耗的国会的精力比任何一个话题都多”48。国会在贸易政策决策中当仁不让地居于主导地位，而美国的进口关税也一直是民主党和共和党之间争论得最为激烈的问题。

该阶段，美国国内的经济产业尚未成熟，关于保护国内产业的呼声很高；在国会主导贸易政策制定权的条件下，国会容易屈服于有组织的利益集团的压力，因此，美国的贸易政策表现出明显的贸易保护倾向。正如 Schattschneider（1935）关于美国政治压力和关税的开创性研究所指出的那样，寻求进口保护的特殊利益集团联合起来主宰了整个关税立法过程。

在这近一个半世纪里，美国政府实行的基本上是高关税为主要特征的贸易保护主义政策。保护政策固然一度有利于美国工业资产阶级的资本积累和生产力的发展，但也阻碍了美国出口导向行业和新兴产业在国外市场的发展。1930年国会通过了美国历史上最具保护主义色彩、关税最高、同时也最具破坏性的且臭名昭著的《霍利-斯穆特法》（Smoot-Hawley Act），将20000多种商品的进口关税破天荒的提高到约50%左右，这一贸易法使美国的国际贸易进出口总额在1930年

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John Dobson: “Two Centuries of Tariff: The background and Emergence of the United States International Trade Commission”, Washington. D. C. US international Trade Commission, 1976, p.31. 48

James Sundquist: “The decline and Resurgence of Congress”, Washington D.C., Brookings Institutions, 1981, p.99.

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下降到只有29亿美元，不足1929年的1/3，引发了国家间的贸易战，也给美国的经济恢复带来负面的影响。

（二）“1934年体制”下的美国自由贸易政策 《霍利—斯穆特法》（Smoot-Hawley Act）严重损害了美国国内国际经济，再加上1932年罗斯福领导下的民主党获得全面的胜利，美国人开始反思其贸易保护主义政策。国会通过1934年的《互惠贸易协定法》，授予总统通过贸易谈判来削减关税壁垒的权力，将僵硬的法定关税变为可以“讨价还价的关税”，建立了保护自己免受利益集团压力的政策决策体制，实现了对贸易决策权的下放和压力的转移，奠定了“1934年体制”的基础。直到20世纪60年代，该体制基本维持着自由主义倾向。

“1934年体制”通过几个渠道缓解了贸易保护主义对国家的压力。

首先，国会通过授权总统对外谈判协商关税，实现了贸易政策决策权的有条件下放。《1934年互惠贸易协议法》规定，总统可以在对外协议中降低关税，但这项权力有期限和谈判范围方面的限制，因此，国会仍维持着对贸易政策的最终决策影响，但同时将主要的压力和责任转交总统。1962年, 国会通过贸易拓展法, 强调继续推行自由贸易原则、赋予总统通过贸易谈判来削减关税的权力。

其次，在国际协议中“讨价还价”的关税加大了出口利益对贸易政策的影响，从而对进口保护利益集团进行制衡，降低了贸易压力的不平衡性。

第三，国会成立了新的行政机构，建立了贸易代表以协调国内外问题，管理贸易政策，并启用了一系列根据准司法监管程序模式建立的行政机制，即“贸易补贴措施”。由行政机构处理具体的贸易争端问题，通过“特殊交易”即个案处理的办法安抚来自衰退产业的贸易保护主义者。

最后，国会通过强有力的专业委员会限制与具体产品有关的议案和修正案，从而缓和了贸易保护主义的压力。

1934年体制的建立，得益于当时政府和商界精英中兴起的国际经济自由主义思想。该体制在二战后的影响进一步加大，因为美国确立了全球经济的主导地位，“抵御共产主义的威胁”成为美国外交政策的首要问题，而该目标的实现有赖于盟友的经济恢复和繁荣。另一方面，美国国内经济的繁荣降低了贸易保护主义压力，经济自由主义成为精英共识。从政治角度看，贸易政策问题并未成为两党冲突和分歧的主要议题，因此，贸易政策保持了“自由贸易”的基调。

《1934年互惠贸易协定法》确立了美国对外贸易政策的两大基本原则，一为互惠原则，即关税削减要“双边对应”；二为最惠国待遇原则，即“双边减让”适用于所有曾与美国签订互惠贸易协议的贸易伙伴。在1934年贸易协议法实施后的几年内，美国先后签订了三十多个贸易协议，总关税水平不断下降。二战结束后，截至1962年，美国分别同西欧、拉美、东南亚各国签订关税减让协定157项，并在1948年创立了关贸总协定，参与了多个多边与双边回合关税减让的谈判，推进了国际贸易领域内多边主义、非歧视、以及商品和要素自由流动的实现。

1967年总统经济顾问委员会向国会关税委员提供的一份报告最能揭示该阶段美国的贸易哲学本质：“自由贸易符合全世界的利益,也为美国的利益服务。然而,美国的外贸政策的标志是自由贸易哲学,它有别于具体的各项政策措施”49。报告把自由贸易作了政策与哲学的区分,它的意义在于表明,美国奉行的是自由贸易的哲学,这并不意味着它在各项贸易领域中的每项政策和作法都是自由贸易

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《总统经济顾问委员会文件汇编》，转引自张小青：“论美国的贸易保护主义”，《美国研究》，1988年第1期，第17-21页。

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的。例如，1962年贸易拓展法引入了一个重要的概念，即“贸易调整援助”——指的是国会和总统可以对那些受到进口品竞争损害的产业、企业和工人提供救助，这一法规，为以后将贸易与劳工标准、人权等因素挂钩、从而创设新的非关税壁垒的做法开启了方便之门。美国的贸易救助措施被国外竞争对手视为背离自由贸易政策之举，贸易补偿程序则容易导致对贸易的限制产生贸易保护的实际后果。

总的来说，该阶段美国基本奉行的自由贸易哲学，但也要看到，这一时期的自由贸易政策只是相对于美国的同盟国而言的，其外贸政策还是受制于其外交政策，对敌对阵营则是严格的贸易封锁和贸易限制。例如，1950年朝鲜战争爆发时，国会修订了1934年以自由贸易为精神的“互惠贸易协定法”，增列了用以保护农产品的国家安全条款和可以因进口产品对国内产业造成损害而提起申诉的免责条款等, 且禁止总统将关税税率减至严重损害国内产业和生产的程度。这一修改导致GATT第3轮谈判没有取得实质性进展。实际上，这已经为美国转向“务实”的贸易政策打下了伏笔。

（三）1970 年代以来的体制与政策

美国的贸易政策在1970年代开始发生了转折，贸易政策在自由贸易和保护贸易政策方向上摇摆，根据客观需要而更加务实。

1．1970年以来贸易体制与政策转变的背景

20世纪70年代，美国的国际国内经济形势发生了很大的变化，随着美国经济对外开放程度日益上升，日本经济的崛起和欧洲经济的恢复形成了新的国际竞争格局，美国的国际经济地位相对下降，对外贸易逆差出现扩大趋势，使得贸易政策在国内政治的重要性日益上升；与此同时，西方发达国家经济滞胀日益严重，经济增长放缓、失业率上升以及通货膨胀压力使美国国内贸易保护压力上升，而美国主要的竞争对手如日本和其他国家各国的非关税壁垒日益阻碍贸易发展，GATT这一国际贸易体制受到削弱，动摇了国内对“自由贸易”的支持，浮动汇率制度加大了贸易摩擦和国际间协调的难度，美国的贸易政策体制和贸易政策面临着新的挑战。

与此同时，美国国内的政治力量也发生了变化。随着越南战争失败和水门事件爆发，总统在20世纪30年代至60年代大权独揽的状况发生了变化，国会重新谋求主导权力。1989年冷战结束后，美国政治日程的焦点从总统权力较大的国际安全事务转向国会权力较大的国内经济和社会事务，国会的政治地位进一步恢复，在特定问题如经济贸易问题上再度成为决策的中心。同时，国会通过机构改革，变得更加民主，更加尊重每位议员的创议权，从而使得其更难抵御特殊利益集团的要求。在20世纪70年代和80年代，贸易政治日益变得更有党派色彩，精英领袖们对自由贸易政策有所保留，利益集团的影响力日益上升，上述政治变化导致抵御贸易保护压力的机构力量削弱。

这种国际政治经济局势变化和国内政治体系的变化，直接的结果是贸易保护压力加大而抵御力量削弱。反映在美国的贸易政策体制上，便是国会在继续对行政部门放权的同时，也增加了对贸易政策的决策影响力。美国的贸易政策于是在有自由主义倾向的总统与保守的国会之间随着两者力量的消长而摇摆。

2．1970年代以来的贸易政策 在政策决策体制上，国会继续了对行政部门的授权。1974年美国国会通过贸易改革法，授予总统快车道谈判权，总统在该授权下对外谈判所达成的贸易协定在国会审议时，国会必须在一定时间内完成，且不能附加修正案，只能同意或者

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否决，如果否决总统签订的协议，总统仍可推翻国会的否决议案，此时国会必须以参众两院2/3多数票才能推翻总统的否决。国会建立快车道谈判权制度安排的目的，是减少贸易政策中来自利益集团的干扰、阻挠和影响，提高国会的立法效率。除克林顿政府外，美国历届总统都顺利得到国会的授权，并且达成的贸易协定均获得国会的批准，包括GATT的《东京回合协定》、《美加自由贸易协定》、《北美自由贸易协定》等。

然而，1974年贸易法也加大了贸易保护力度，该法案中增加了一项贸易报复和威胁措施，即狭义的301条款，授权美国贸易代表可以决定实施撤回贸易减让或优惠条件等制裁措施，以迫使一国改变其“不公正”或“不公平”的贸易做法。1978年，卡特总统提出“自由贸易也必须是公平的贸易”，从而使“公平贸易”成为贸易政策的基调之一。1979年，美国国会又通过了新的贸易法案，声称美国坚持的是“自由而公正”的贸易原则。自1974到1979年的五年中,美国国会共通过带有保护主义色彩的法案70多项，涉及钢铁、汽车、纺织品、机床、机械加工产品、多种农产品等等。进入20世纪80年代，“公平贸易”全面成为美国贸易政策的主导思想。

“公平贸易”的特点是主张贸易伙伴之间就开放全部市场及全部关税及非关税限制问题谋求互惠及平衡，主要内容包括50：（1）强调产品、部门或行业内部平衡，而非不同部门之间按比较优势的相互大体对等减让；（2）以政治决定的“成效导向”标准替代市场决定的“规则导向”标准，即不以“事前”竞争法规而以“事后”自己最终的实际出口量来决定外国市场的开放程度；（3）采用固定份额或数量指标，将“自动出口限制”和“自动进口扩大”相结合，保障本国产品在外国市场的最低占有率，并限制外国产品在本国市场的渗透率；（4）单边标准和治外法权，以美国国内法作为判别“公平”之标准，对方面认定的“不公平”或“歧视性”贸易行为加以制裁或报复，当美国按其标准认为对手的减让程度低于本国时，美国将不再采取行动而只等待对方做出单方承让。在此指引下，美国一方面推行贸易自由化和开放，但开放的对等条件要求日益上升，同时新单边主义力量有所增长。

克林顿政府执政期间，经济繁荣之下贸易逆差却逐步扩大，国内保护主义势力上升，克林顿政府开始把“公平贸易”和“对等原则”作为贸易政策的基调，强调贸易伙伴在进入美国市场的同时必须对等的向美国开放市场。1988年，美国国会通过了《1988年综合贸易与竞争法案》，标志着公平贸易取代自由贸易成为美国贸易政策的基本原则。《综合法》授权美国政府有权对外国从事的“不公平贸易活动”进行调查,总统的贸易谈判代表可决定对外国进行报复,即报复的授权从总统下移给了贸易谈判代表。同时报复的范围也有所扩大,可以因贸易顺差、政府采购、侵犯劳工权利、保护知识产权等问题而实施报复,可单方面暂时停止或终止美国对该国所给予的优惠,或对其产品课征高额进口附加关税,以及采取其它进口限制措施。这就大大强化了《1974年贸易法》中“301”条款的作用，特别301条款针对知识产权保护和知识产权市场准入等方面作出了规定，而超级301条款则主要针对外国贸易障碍和扩大美国的对外贸易。该法授权美国单方面向其他违反 GATT 规定，不公平地限制美国商品和劳务或坚持不合理的或歧视性的政策或行为的国家——而非外国公司——征收报复性关税，美国的主要贸易伙伴如欧共体和日本等都深受其害。自此以后,美国贸易政策及其意识形态开始

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盛斌：《中国对外贸易政策的政治经济分析》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，2002年，第361－362页。

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由自由贸易主义退守到贸易保护主义,由全球主义退守到区域主义,由多边主义退守到单边主义。这不仅体现了美国经济地位的相对变化，也对全球多边贸易体制造成了巨大的冲击。

小布什上任以来，由于国内经济衰退，失业和“双赤字”问题严峻，因此美国政府以努力推行全球贸易的竞争自由化为目标，以“公平贸易”为借口，单边贸易保护主义大行其道。2005年，再次当选的布什政府也面临着一系列令人生畏的挑战：尚未完成的全球和区域性谈判、有待国会重新授予的快车道授权、世贸组织的几项有悖于美国贸易法律和惯例但要求国会执行的裁决、国会中继续存在的党派对立以及公众对失业的焦虑等，但是可以预言的是，美国的“互惠公平”贸易哲学仍将主导其未来的对外贸易政策。

美国国会是世界上最强大的立法机构。它是美国政治系统中一个重要的权力中心，是内外政策的主要决策者之一，在贸易政策领域则是一个特别积极的决策参与者51。

国会的贸易政策制定和干预权力

美国宪法第一条第八款明确规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。这一条款还规定国会有征税的权力，其中包括征收关税的权力，征税权也是国会贸易决策权的重要来源和组成部分。在具体的决策过程中，除立法权外，宪法授予国会各项立法权、财政权、外贸管制权等均可以用来影响和干预贸易决策。

国会对贸易政策的影响主要体现在：（1）通过立法制定和批准贸易政策，除了专门性的贸易法案外，在其他法律中涉及与贸易相关内容，都构成了贸易政策的组成部分；（2）机构设置和人事任免权，国会可以决定外贸机构的增减，总统任命贸易官员须经参议院批准；（3）外贸管制权和条约批准。宪法明确规定国会有权“管制与外国的通商”、“制定和征收关税”，尽管总统拥有贸易条约缔约权，但须经国会批准；（4）调查和监督权。国会常常通过调查听证的方法对外交政策和贸易政策进行监督和干预。最引人注目的调查方式则是成立一个特别委员会专门调查某一种事情。另外，国会还握有财政权，使他可以通过控制预算影响和监督政府的对外援助和对外政策，其中包括贸易政策。

国会议员的行为是由其目标决定的，而其所在选区压力、政党属性则也影响着其政策倾向。

第一，议员从政的目标是竞选连任，考虑其自身的政治前途和影响力，因此具有明显的地区倾向。

参议员任期六年，众议员任期2年就需要改选，因此能否有效的照顾所在选区选民的利益成为关系到他能否连任并延长政治生命的决定性因素，这一点迫使

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金灿荣：“国会与美国贸易政策的制定——历史和现实的考察”，《美国研究》，2000年第2期，第10页。

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