2016春中央电大公共政策概论期末复习指导(5)

策合法化是不同的，只能说政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包含法律的角度讲，即法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程，在这里，政策合法化过程与政策法律化过程则是同一的。

第八章公共政策执行 一、单项选择题

1．政策过程的中介环节是指（C．政策执行）。

2，政策执行研究作为一种新的现象兴起是以1973年的普雷斯曼和韦达夫斯基写的（A．《执行》）出版作为标志。

3．认为政策执行研究分为自上而下与自下而上两种途径的是学者（B．保罗·A·萨巴蒂尔）。 4．自上而下模式是以（C．古典的行政模式）为基础的。

5．在自上而下研究途径中政策被视为高层决策者的（A．财产）。 6．自下而上研究途径以（A．组织中的个人）为出发点。 二、多项选择题

1．查尔斯·琼斯指出在政策执行的诸多行为活动中，以（A．解释B．组织C．实施）三者最为重要。 2，政策执行的特征可以从以下角度来分析（B.“服从”观点C.“务实”观点）。

3．自上而下研究途径的缺点是（A．过度重视高级官员的目标和能力，忽视其他执行机构的影响B．当某些公共政策没有适用的法律规章，而是由多元的政府机关或法令规章共同执行时就很难适用C．容易低估基层官员和一些利益集团采取各种对抗措施影响政策执行的可能性D．政策制定和政策执行的严格区分是无意义的）。

4．以下属于第三代政策执行研究的是（C．府际政策执行沟通模式D．支持联盟框架）。 5．以下属于微观层面的政策执行模型是（A．政策执行循环模型B．政策执行博弈模型）。 三、名词解释

1．政策执行是政策执行者运用各种政治经济资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、服务、宣传等各种行动，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

2．组织理论强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。

3．顺向规划认为政策执行是决策者利用一定机制和政策工具实现其目标的过程。

4．第三代政策执行研究试图建立能够结合由上而下与由下而上模式的整合性概念架构，其主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来出现的政策执行类型。

5．政策实验是一项新政策在正式推广之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或群体，使用较少的成本和较短的时间试行政策的办法。 四、简答题

1．自上而下研究途径的基本特点。

我国学者张金马和丁煌等教授总结了由上而下研究途径的基本特点： （l）研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。

（2）从高层政策制定者的角度来看问题。在相当程度上，政策被视为高层决策者的“则产”。

（3）上述立场之所以得以确立，在很大程度上是因为他们在价值观上秉承了自威尔逊以来的政治一行政二分法理念（在公共政策领域，它表现为政策制定与政策执行的二分法）。政策制定被认为是民选政治家的职责，而政策执行则是政府行政官员的功能。执行者是制定者的代理人，因此从属于制定者。

（4）这种研究途径的一个重要知识基础是马克斯·韦伯的官僚科层制理论传统，其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。政策的执行被看作一种理性的科学管理活动和技术事务。

（5）正是基于上述几点特征，政府行政效率的提高和政策执行问题的解决，其出路在于组织的管理与控

制。

2．自下而上研究途径的基本观点。 由下而上研究途径的基本观点是：

（1）有效的政策执行和多种因素有关。换句话说，政策执行能否有效完全要看在执行过程中到底有哪些因素涉人其中。

（2）政策执行不是政策制定者一厢情愿的想法，他必须与下属机关达成执行政策的共识，因为下级有可能自行选择可行的方式，以实现政策目标。

（3）有效的政策执行取决于执行机关的行为和产出，而不是政策制定者的意图。

（4）有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而不是单一机构贯彻政策目标的行动结果。因此，必须充分掌握多元行动者之间的互动。

（5）有效的政策执行必然涉及妥协、交易和联盟，因此互惠性比监督性功能更为重要。 3．政策执行系统模型中影响政策制定与政策效果之间关系的因素。 （1）政策目标与标准。 （2）政策资源。

（3）组织间的沟通与强化行动。 （4）执行机构的特性。 （5）经济与政治环境。 （6）执行人员的偏好。

4．政策对象接受政策的原因。

政策对象能接受某项政策，主要有如下原因：

（1）作为社会中的每一个成员，通过多年来的各种教育，已逐步 形成一种政治行为模式，即对权威的尊重，包括对政府所作的各种决定的服从。

（2) 自我利益的保护与发展，经常是部分政策对象是服从政策的重要原因 （3)人们遵守一项政策，主要是因为他们对政策合法性的认同。 （4)不少人是因为害怕惩罚才服从政策。

（5)对任何一个政策对象来说，对政策都会有一个从不了解到了解、从了解不多到了解较多的过程。当某项政策已被社会多数成员认同时，即使那些不理解或反对这项政策的人，也能经过利益比较而接受政策。 5．政策宣传的重要作用。

（1）加强政策宣传，有助于提高政策执行者的政策认知； （2）加强政策宣传，有助于提高目标群体的政策认知。 五、论述题

试分析影响政策执行的因素。

在政策执行中起作用的影响因素可以分为五大类：政策方案、政策执行组织、政策对象、政策环境和政策执行机制。 （一）政策方案

政策方案通过政策执行实现其意义和价值， 政策执行以政策方案 为基础和依据。因此，政策执行过程必然受到政策方案的多方面影响。

1．政策目标具体明确、有效协调，具有可操作性政策执行活动是以政策目标为导向的，因此，政策目标必须具体明确、有效协调，具有可操作性。

（1）目标要具体明确。公平地分配社会利益是公共政策的出发点。实现公平的前提是要解决好目标的需要与可能，否则目标就不能明确，也不会合理。目标的先进合理性表现在既要高于现实水平，又要有一定难度。目标越具体越便于理解和认识，从而也便于执行和检查。这就要求：一要把目标用简明的语言，定性或定量地加以规定；二要规定实现目标的时限和步骤；三要明确规定目标的价值标准，即目标必须具有经济和社会价值；四要规定实现目标的人力、物力、财力等物质条件和其他有关的政治、文化等社会条件，以确保目标的实现。

（2）目标明确，还要求概念、时间、条件和数量等方面都要有一个清晰的界定，时限要求和约束条件都

要具体。在条件允许的情况下，要尽量使目标量化。超出时限的决策，可能导致问题严重性、复杂性加大。超出适用范围和约束条件的行为是突破政策原则性的犯规行为。例如，我国制定的特区政策只能适用于特区。约束条件就是政策目标必须遵从社会道德、伦理观念、法制等的约束，合乎政治和伦理上的规范。 （3）目标要有效协调。政策目标往往不是单一的，而是多目标的有机结合。对复杂的大系统，需要考虑的目标更多，因为同时要考虑很多个目标，其中有主要的，也有次要的；有近期的，也有远期的；有相互补充的，也有相互对立的，还有些目标不是定量的而是定性的。例如，一项重大投资，既要考虑到它的产值，又要考虑到它的利润，还要考虑到行业配套、运输，以及环境治理等各种问题，并力求使这些问题都能得到满意的解决。所以，要从这些多项目标的相关性和整体性出发，运用统筹方法，制定出合理的目标结构。

（4）政策目标的协调，是要强调它们之间的一致性。为实现目标的组合与协调，必须巩固多目标间的同向性，减少它们之间的异向性。消除目标间的冲突性，有几种办法：

①对各个目标排序，分清主次与轻重，在区别异同的基础上，按长期与短期目标、量化与非量化目标等进行归类；

②把同项目标，甚至基本相同的目标加以合并；

③对异向目标，尤其是冲突目标，可以减去其中的次要部分，或是降低其中一部分的程度，也可以重设妥协目标；

④用数学等方法，对量化目标进行处理，并按前面的方法统一权衡处理。

最后，目标具有可操作性。目标的可操作性是政策目标转化为现实的前提。政策目标的可操作性主要来源于这样三方面的限制：

第一，实现目标直接所需的各种资源状况，如人力、技术、信息、权力资源等；

第二，目标实现的环境状况，如国际与国内的政治环境、社会心理状态、公众的政治化和社会化程度等； 第三，目标对突发事件的适应能力和目标值自身的弹性状况。这就要求我们在确定目标的时候，必须从实际出发，充分考虑到主客观条件，符合国情和国力，使目标建立在扎实的客观基础上。 2．政策方案的科学性

一般来讲，政策方案有一些基本的标准，如政治价值标准、伦理道德标准、生态价值标准、经济价值标准以及生产力标准等。对于一个具体的政策方案来说，应该具有协调性和适应性。方案的协调性标准是指方案涉及的各种人力、财力、物力、时间、信息等资源要素，以及各种主客观条件之间的有机整合程度。一项优质的政策方案，应该是通过方案内在凝聚力和设定的机制，把方案内含的各种要素及条件按事物发展的客观逻辑有机地统合为一体。方案的适应性标准是指既定方案是否适应环境的变化。任何政策方案都是在具体的时空环境中实施的，而环境总是不断变化，常常会出现事前难以预料的干扰因素，如意外事变等。一项好的决策方案，应具有较强的环境适应性，当环境条件变化或意外情况出现时，该方案本身应具有应变的弹性和进行局部调整的余地。 3．政策内容具体明确

政策方案应该包括这样五方面的内容：

（1）方案执行的必要说明。要将所设计的方案付诸实施，首先应注意哪些问题，才能保证方案执行效果与预期效果的一致。

（2）解决决策问题的基本措施。这是方案的核心内容。要明确、具体，并给决策方案的执行者一定的机动性。要明确提出方案的执行者应该做什么、如何做、与实现决策目标有何必然联系。由此可以增强执行人员对其的可信性，提高方案的可操作性。

（3）明确决策方案对应的阶段。政策问题的复杂性使得其解决也呈现出长期性与阶段性。因此，在方案中必须明确政策阶段。

（4）政策方案性质的界定。即决策方案的适用对象、运用期限，以及该方案应着重解决的问题。

（5）方案所需的各种条件的要求。例如，实施该方案所需相应机构的调整或重新设置，人员的配备状况，以及资金等其他资源量的要求等。 （二）政策执行组织

政策执行与政策方案的制定，其中一个重要的不同点是政策制定基本是由许多决策主体共同作用的结果，

但在政策执行阶段却基本只有一个组织担负政策执行任务，这就是官僚组织。从政策执行的角度来看，官僚机构具有这样的特性：

1．管理机构具有无所不在的特性

政府机构是根据宪法法律设立的，拥有管理公共事务的权力。政治发展史表明，政府规模是随着人类文明程度的提高和经济社会的发展而不断扩大的。特别是近代以来，各国政府规模都有一个不断增长的趋势。政府的自我扩张，还可以从能够反映政府权力膨胀的政府委任立法的出现和设置一定的经济管理机构中得到证实。在我国，政府的行政权力和活动范围几乎无所不在，政府行政管理体制是一种“泛政府”体制。在这种体制中，政府的权力与活动范围，远远地超出了其应有的范围，政府部门极度扩张。 2．官僚机构具有不同的社会目的

官僚机构至少有四种社会目的：提供公共服务；促进特定经济部门的利益；管制私人经济的活动；针对各种利益进行重新分配。西方学者认为，大多数处理公共事务的官僚，都是通过长期的自我招募者，他们总会受到所在的工作系统内的主要利益集团和权力机构的牵制，都有自己对一般政策的认同价值观。假如外部环境发生变化，需要改变官僚机构的运行方向，那么他们一定会受到来自系统内部的连续不断的压力。把执行政策的权力授予一个与决策制定者不一致的机构，那是自找麻烦。这是因为控制与对政策怀有恶意的人的行为，所需手段肯定不充分。比如在美国，把对杀虫剂安全条例交给联邦和州的农业部门实施，其效果会非常软弱无力，而把它转交给环境保护部门实施时，却产生了明显变化。由此可以看出，把执行权授予对公共政策的支·68· 持者，是较为理想的。

3．官僚机构在政策执行过程中扮演支配性的关键角色在政策制定和政策合法化阶段，官僚机构尚未占据支配性的角色，因为会有很多因素，如政党、国会、大众传媒都会起作用。但当进人政策执行阶段后，官僚机构既没有其他的竞争者，又经常有立法授权，通常拥有很大的行政自由裁量权。 （三）政策对象

因为政策对象是直接的大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期效果，要根据政策执行者和政策对象互动作用关系而定，政策对象也可以用自己的行为去影响和制约政策执行者。不同的政策对象对政策的认同程度不会完全一样，但大致分为两类：接受政策者和不接受政策者。接受政策者又可分为完全接受和部分接受两种。 （四）政策环境

政策系统和政策环境之间的关系，服从于任何一个系统与其所在环境的关系的普遍模式。

公共政策执行本身是一个系统，而这个系统又处在一个更大的系统中，这个更大的系统就是公共政策执行的外部环境。公共政策执行的环境构成了公共政策执行的基础，时刻影响着执行的整个过程；而外部环境是公共政策执行的客体之一，公共政策执行会对外部环境造成反作用。两个系统处于不断的能量交换过程中。公共政策执行的外部环境可以分为： 1．政治环境

（l）一个国家的国体会对政策的执行产生影响，如在奴隶社会、封建社会、资本主义社会里统治者会根据不同的需要执行不同的公共政策。

（2）一个国家的政体即政权组织形式也会对公共政策的执行产生影响，如公共政策执行在议会共和制中受到的牵制就比在总统制国家中受到的牵制要多得多，因此，中途流产或变味的可能性也就更大。

（3）公共政策的执行还受到一个国家的结构形式影响，如在单一制国家中公共政策执行的范围和效率要高于联邦制国家，而联邦制国家公共政策执行中的灵活性与创新性更好。

（4）突发的政治事件也会对公共政策的执行产生重大影响，如政治危机、经济危机、战争爆发等，它们会使公共政策的执行从平时的按部就班进人一种应急状态。 2．经济环境

（1）一个国家不同的经济体制会对公共政策的执行产生不同的影响。例如，在计划经济体制下公共政策的执行更多的是采用权力压击」。

（2）一个国家的社会经济状况会对公共政策的执行产生影响。一般来说，经济较为发达国家的公共政策执行人员素质较高、执行体系较完善，政策执行起来也就会比较顺利。

（3）特定时期的经济政策对公共政策的执行也会产生影响。例如，财政扩张会大大拓宽公共政策执行的

范围，加重公共政策执行的任务；财政紧缩政策所造成的影响正好与此相反。 3．文化环境

（l）一定时期占社会主导地位的价值观会对公共政策的执行起到推动或阻碍作用，与此价值观相符的公共政策执行起来会非常顺利，反之，则会受到抵制。

（2）不同的文化会造就不同的工作态度，如在非洲，公共政策的执行拖拖拉拉，常常不能按计划完成，很多学者认为这与非洲文化中缺少一种工作伦理观有关。 （3）文化中的科学技术会对公共政策执行的手段造成影响。 4．生态环境

任何公共政策的执行都是在一定的生态环境中进行的，公共政策的执行必然受到自然资源、生态平衡的制约。公共政策的执行必然要消耗自然资源，但自然资源是有限的，公共政策执行也要遵守可持续发展原则，要重视对自然资源的节约。更重要的是，公共政策的执行不能破坏生态平衡。地球是人类的家园，人类只能生活在地球上，保持生态平衡是为了人类的生存和发展。如果说在公共政策执行中破坏了生态平衡，不管是因为何种理由，都违背了公共政策的宗旨―以人为本。 （五）公共政策执行机制

公共政策的执行机制包括执行权力的配置、信息沟通机制和控制机制等多方面，它们直接影响着公共政策执行运作、方式和过程。 1．公共政策执行权力的配置

政策执行权力的配置，在纵向士，表现为执行权在不同层级存在着分配问题，即执行权在中央和地方政府之间，在地方各级政府组织之间，以及在同一组织内部各个层次之间的配置。执行权的相对集中，有利于对公共政策的执行实行监控，使之能够以一个意志贯彻下去，但不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜，因情况办事，容易产生“一刀切”现象。在横向上，执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置。执行权在横向上如何配置，一直是科层制中难以解决的问题。 2．信息沟通机制

信息沟通包括信息的下行、上行和平行三个方面的运动，它对公共政策的执行有着重要影响。信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行；信息上行顺畅，才能使信息反馈及时、准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策执行进行有效的控制；信息平行顺畅，有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。 3．控制机制

控制是管理的重要环节，也是政策执行的重要手段。控制的必要性来自于社会生活的复杂性，从构想中的方案到现实的结果之间存在着许多不确定性，控制的主要目的就是减少这些不确定性。控制的另一目的是，在政策执行出现某些没有料想到的新情况、新问题时，能够及时采取措施进行调整和补救。当前，控制机制存在的主要问题有：

（l）不重视控制的作用，控制乏力，把控制理解为干涉等。

（2）目标分解控制和总体评估控制难以协调，不能全面、准确地把握政策实施的状况。 （3）控制方式单一，主要进行事后反馈控制，使控制呈现出低等的应激性．缺乏前瞻性。

第九章公共政策评估 一、单项选择题

1．公共政策评估是对（A．政策实施效果） 2．公共政策评估过程包括评估准备、（B．评估实施）和评估总结三个阶段。 3．政策评估工作的基础和起点是（A．评估准备）。

4．对公共政策效果进行评估时所遵循的客观尺度和准则是（C．公共政策评估标准）。 5．公共政策评估在本质上是一种（B．价值判断）。

6．公共政策的宏观目标是（A．促进社会生产力发展，实现社会可持续发展）。

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