2016春中央电大公共政策概论期末复习指导(4)

（3）政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策，而传统的渐进决策模型又无法妥善解决结构不良的政策问题；（4）由于资源有限，政策制定者无法罗列出所有可能的解决方案，因而限制了解决结构不良问题的可能性；（5）政策制定者通常无法预测可能解决方案所有的正面及负面结果。 2．公共政策问题构建的步骤。

第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”;第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”;第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”;第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”。3．系统议程和政府议程的区别。

系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。

系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题、提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程比系统议程特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的·53· 阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，且决策系统采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转人政府议程。

已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。提上政府议程的问题，也并不一定是系统议程的问题。

4．社会问题进入政策议程的途径。

通常，社会问题进人政策议程有如下四种途径：

（1）社会中部分团体或者个体主动介人，政府只是有限介人；（2）政府主动介人发现和解决问题，社会中的团体或个人只是；有限介人；

（3）政府及社会团体与个人都主动介人； （4）政府与个人、团体都不主动介人。 5．社会问题进入政策议程的障碍。 （1）政治原则的偏离； （2）价值体系的排斥； （3）政府体系的封闭； （4）承受能力的超重； （5）表达方式失当。 五、论述题

试论述影响社会问题进入政策议程的因素。

社会问题要进人政策议程，既要有能够发现问题的观察机制，又要在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。社会问题进人政策议程的影响因素有如下几种。 1．政治领导人的作用

政治领导人是决定政策议程的一个重要因素，无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。例如，1956年1月中共中央召开的知识分子向题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳人了政府议程。1974年，尼克松政府关于放松《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，直接地提上了国会的议程。 2．政治组织的作用

政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社 会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式（如政党、政治团体和社会组织等）。在我国，这些政治组织主要包括政府、政党、工会、妇联和青年组织。 3．政府体制的作用 一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进人政府议程产生重要的影响作用。如果政府的产生方式是民主选举，执政理念合乎民主潮流，组织程序符合民主要求，政务信息向民众开放，决策过程吸收民众参与，倾听民众意见，接受民众监督，那么大量的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程。相反，专制、封闭的政府则会将大量社会问

题阻止在政策议程之外。 4．利益集团的作用

利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥着重要作用，它们通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提出的问题列人政策议程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策，以最大限度地维护本团体成员的利益。戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡，那么它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复??这种努力将使团体求助于政府成为必要。 5．专家学者的作用

在各研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。他们一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将其列如政策议程。例如，三大院士的联合签名导致奥运会建设费用的缩减，直接使鸟巢建筑大幅度改动。 6．公民个人的作用

从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的。公民在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不·55。 满，一般会通过各种渠道，将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式（如游行、示威、抗议、罢工、暴乱等），向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。值得注意的是，非正式关系在政策议程建立过程中起着重要的作用。 7．大众传播媒介的作用

大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策议程上的事务。例如，贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。

大众传媒的作用体现在：首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力。再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。这种互动过程使得大众传媒日益成为政策问题的重要提出者。 8．问题自身的作用

社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者罗杰·科布和查尔斯·爱尔德指出： （1）一个间题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（特殊性程度）;

（2）一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（社会重要性程度）; （3）一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（关联期的长短）; （4）一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（问题复杂程度）; （5）一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（先例的明确程度）。

第七章公共政策制定 一、单项选择题

1．政策方案制定在整个政策过程中居于（D．枢纽）地位。

2．公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程是（C．政策方案规划）。

3．政策规划的基本精髓就在于（B．重视理性）。

4．学习理论最典型的理论类型是美国社会心理学家坎贝尔的（A．实验理论)

5．确定政策目标是政策方案规划过程中的（D．前提）。 6．拟定政策方案是政策方案规划过程中的（A．基础）。 二、多项选择题

1．政策方案规划的过程中的基本要素是（B．目标D．方案）。

2．设定政策目标的基本原则是（A．实事求是，面向未来B．系统协调，具有针对性C．具体明确，具有合理性D．注重伦理考量，保持相对稳定性）。

3．影响政策目标确定的主要因素有（B．价值因素C．政治因素D．目标的多重性及其冲突）。

4．魏墨和维宁认为政策备选方案的基本来源有（A．现有的政策提案B．通用的解决方案C．调整过的通用解决方案D．非现成的解决方案）。

5．初步筛选常用的方法有（A．经验分析B．比较分析C．初步的预测分析）。 三、名词解释

1．政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的结果。

2．政策方案效果评估主要通过对一个政策方案将会产生的效果进行预测和分析，来决定该政策方案的取舍。政策效果既包括正面效果，也包括负面效果；既有经济效果，也有社会效果；既有物质方面的效果，也有精神方面的效果。

3．精英决策模型认为，公共政策是那些占统治地位的精英人物的偏好和价值观的反映。精英理论认为，公众对于公共政策是冷漠的，一切信息极为有限，在公共问题的塑造方面精英对于大众舆论的影响远大于大众对精英看法的影响。因而，公共政策实际上就成为精英价值偏好的结果。 4．公共选择决策模型又称为模拟市场决策模型。该理论于20世纪六七十年代由詹姆斯·布坎南和丹尼斯·缪勒等人提出，是一种用经济学的观点和方法分析政治决策过程中传统问题的“新政治经济学”,在20世纪80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。 5．全体一致规则（UrianimitvRule）又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者在至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。 四、简答题

1．邓恩列举的备选方案的来源包括哪些？列举了八个来源： （1）权威：即相关政策问题的专家；

（2）洞察力：长期与某些政策对象打交道的人或者一些政策相关者的知觉或者判断； （3）方法：利用系统分析等创新性的分析方法；

（4）科学理论：自然科学和社会科学所产生的一些对问题现象的解释； （5）动机：参与者的信念、动机和需要；

（6）相似的案例：其他地方处理相同或者相似问题的经验； （7）类比：不同种类问题的相似性的比较；

（8）伦理体系：哲学或者其他社会学家所提出的社会正义、公平等理沦。 2．政策方案可行性评估中影响政策目标实现的因素。 （1）技术可行性（TechnicalFe此ilile）。技术可行性主要衡量政策或规划的具体产出是否能达到预期目的。 （2）经济可行性（EconomicFeasible）。经济可行性主要关心政策规划的成本大小、产出的收益多少。 （3）政治可行性（PolitiCalFeasible）。政治可行性主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。

（4）行政可行性（AdministrativeFeasible）。行政可行性主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性。

3．威廉·N·邓恩的政策方案评价标准。

威廉·邓恩在《公共政策分析导论》一书中，把政策方案评价标准分为六类：

（l）效益。效益是指某一特定方案能否实现所期望的目标，政策产出给社会公众带来正面的、积极的福利的程度。

（2）效率。效率是指特定政策方案投人与产出的比率，它主要是一个量的概念。

（3）充分性。充分性是指特定的政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的有效程度，它明确了

对政策方案和有价值的结果之间关系强度的期望。

（4）公平性。公平性是指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。

（5）回应性。回应性是指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。 （6）适当性。适当性是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。 4．政策方案优选中共识形成的途径。

方案优选过程中决策者形成共识的途径通常有三种，即交换、说服和强制。

（1）交换。公共政策说到底是政府为了解决和协调公众利益矛盾而制定的行为准则。因此，政府决策过程就是形成一定的规则，使公众利益得以平衡的过程。要形成大家能普遍接受的规则，交换是主要手段与形式。

（2）说服。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一决策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。说服也是方案优选中达成共识的常用手段。

（3）强制。在政策制定过程中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在优选政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。 交换、说服和强制这三种共识形成途径既有区别，又有联系，在实践中常常交叉、混合使用。 5．西蒙提出的解决决策过程中冲突的方式。

（l）要确定一个满足共同准则的解决问题的办法。

（2）用劝说的方法，改变个人目标，使之与组织目标一致。 （3）当目标问题上的意见分歧不可改变时，可采用协议方式。

（4）与协议性质相似，可使用权术来解决群体间的利益冲突。所以，因个人不能做出决定所引起的利益冲突，主要采用前两种方式；因组织冲突所导致的群体间的利益冲突，主要采用后两种方式。 五、论述题

试论述公共政策合法化。

经过评估论证最后抉择出的政策方案，并不能立即付诸实施，它需要按照一定程序接受审查，在取得合法化地位，即成为公共政策后，才能在全社会具有约束力与权威性。这一过程就是公共政策的合法化。 （一）公共政策合法化的含义

对于“公共政策合法化”这一概念，应该从广义和狭义两个角度进行理解。 1．广义的公共政策合法化

从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是公共政第的合法化过程。 2．狭义的公共政策合法化

从狭义角度而言，我们主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化这一概念，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。

（1）合法的决策主体。要保证公共政策合法化，其前提是决策主体及其决策权力的合法化。决策主体的组建及其享有的各项权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级行政机关授予的。政府的决策权力在来源方式上根本不同于公民权利，在现代法治政府的构架下，对前者而言，“法无明文授权，政府不得为之”；而对后者而言，则是“法无明文禁止，人人得而为之”。决策主体依法组建、依法获得授权，这是公共政策合法化的前提条件。

（2）合法的决策程序。程序之所以重要，主要是因为它是规范决策主体行为的有效途径。如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代替组织行为，这绝不是什么好现象。从实质合理的角度而言，我们并不否认政治家能够做出英明的个人决断，但如果完全寄希望于决策者个人的英明伟大、道德高尚、行为自律和大公无私，那是非常不可靠的，历史的经验证明了这一点。所以，我们需要对程序做出必要的规范，使之符合法律的要求，以更完善的形式合理抑制可能产生的实质的不合理。

（3）合法的政策内容。政策内容的合法性主要是指公共政策不能与国家宪法和现行法律相抵触，公共政策在内容上不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。为了做到这一点，我们不仅需要在

决策过程中把备选方案与相关的法律法规相对照，而且需要充分发挥司法机关的审查作用。必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查程序。 （二）公共政策合法化的程序

公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序，这说明政策合法化的程序具有相对性的特点。1．立法机关的政策合法化程序立法机关作为国家权力机关，其政策合法化一般要经过下列程序：

（1）提出议案。议案是各种议事提案的总称。按照立法机关的议事规则，提出议案的同时不一定要提出法律或政策的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交立法机关审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案。

（2）审议议案。议案审议即由权力机关对议案运用审议权，决定其是否列人议事日程，是否需要修改以及如何进行修改的专门活动。

（3）表决和通过议案。经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的赞成、同意、肯定，即为通过。 （4）公布政策。政策方案经表决通过后，有的还需经过其他机关或其他形式的批准、认可后，即成为正式的公共政策。但此时的政策还不能立即执行，还需经过公布程序。 2．行政机关的政策合法化程序

行政机关政策合法化的过程是与政府决策的领导体制紧密相连的。领导体制的不同往往导致政策合法化程序的差异。在此体制下，我国行政机关的政策合法化通常要经过下列程序：

（l）法制工作机构的审查。目前，我国县级以上各级人民政府都设置了专门的法制工作机构，其重要职责之一就是审查政策方案的合法性。相关行政部门拟定政策方案后，一般先由法制工作机构审查，通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。

（2）领导决策会议决定。一般性的政策方案由主管的行政领导决定后颁布；重大的政策方案则要召开领导常务会议、全体会议或行政首长办公会议进行讨论，由行政首长行使最后的决定权。我国不采取委员会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧的作用，对于应该做出决定的问题，由行政首长最终“拍板定案”。

（3）行政首长签署发布政策。行政首长负责制的主要内容是行政首长在各级政府机关中处于核心位置，拥有最高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布；根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。 （三）公共政策法律化

政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体来说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称为政策立法。 l政策法律化的主体

政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。 2．政策法律化的条件

政策法律化并不是将所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才会被转化为法律。

（1）有立法必要的政策。只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。

（2）成熟、稳定的政策。政策与法律都要具有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策更稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止，都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性，决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。

3．政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式政策转化为法律，当然就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这点讲，政策法律化与政

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