刘田玉：宪政价值与意识形态的对决——中国复兴的宪政之维

刘田玉：宪政价值与意识形态的对决——中国复兴的宪政之维

● 刘田玉

内容提要：中国近代以来的宪法和宪政，不能算是成功的制度移植，个中原因，人们多从文化视角进行探索。本文认为导致中国宪政不能成熟的最关键和最直接的原因，在于党派意识形态对宪法价值和宪政精神的挤压，使宪法的中立价值和协商意识无法成为中国宪政运动的精神底蕴。宪法的根本目标是确认党派政权的合法性，树立某种意识形态，成为党派政治斗争的工具。在这种政治环境里，对宪政发展至关重要的中间派力量无法生长，更无力成为宪政的推动者。 ( http://www.tecn.cn )

关键词：宪政文化 意识形态 中立性 中间派力量

追溯起来，可以说中国的宪政运动发轫于1898年的戊戌变法，在那场“危机中的变革”中，维新人士提出了“制定宪法，行民选议院，实行君主立宪”的政治主张。虽然那是皇权专制体制内的一次维新运动，离民主宪政还有相当的距离，而且本身又以惨败告终，但它却是近代以来第一次从政治制度的维度对中国的社会统治方式加以变革的尝试。似乎是由百日维新这个不祥的开端所兆示的，百余年来，宪政在中国总是命运多舛，历经劫数。直至今日，我们的社会和政治生活中仍然没有形成健康成熟的宪政秩序。对于其中的原因，人们从政治、经济、文化等多种角度进行了深入探究，试图寻找出其中的主要线索，能解开近代宪政屡试不应的“迷团”，从而形成了许多理论上的解释范式。 ( http://www.tecn.cn )

中国近代宪政失败的历史原因，是一个见仁见智的大论题。从根本上来看，近代中国宪政的失败和变奏，是整个“中国文化”现代化过程中所遭受的阵痛之一。世界历史上有几种元文化，它们就如同“文化基因”，所有现代文化都是几种基因文化辐射、交错、移植、借鉴的结果，其具体样态、形式等表面化的特征随着世界文化的交流（尤其是全球化的趋势）可以千差万别、变化无穷，但是每种文化中最根本的“基因”质素，仍然难以像现代生物基因工程那样随意改造。中国文化就是这种“基因文化”的代表之一。中国文化有着非同寻常的韧性，虽经上千年的文化融合，百余年的文化“入侵”，却看不出有多么大的实质改变，根本谈不上所谓的“文化转型”。中国文化的这种超“稳定性”或“惰性”在政治文化领域表现得尤为突出，中国的政道自秦一统天下之后一以贯之，直到辛亥革命才从形式上被中断，表现为几千年陈陈相因的专制传统，“崇上尊一”的秩序观念渗透到社会生活的一切方面，政治秩序更以权力集中为常态。在这样的社会氛围里，宪法及宪政也要打上深深的集权烙印。 ( http://www.tecn.cn )

本文从宪法价值规范和宪政精神的内在视角，反思中国宪政之失，认为强烈的党派意识形态是导致宪法和宪政制度难以确立的主要原因。 ( http://www.tecn.cn )

一、中国宪政运动中的党派意识形态

中国宪政受制于深厚的传统专制文化，也困惑于现实政治层面上的操作技巧。笔者认为，中国的宪法本质上不是各阶级、党派和利益集团平等协商并能

得到共同遵守的“约定”，而是由强势的统治集团“钦定”而强加于国民的“治国章程”。因此中国宪政最“强悍”、最直接的障碍在于政治上强烈的党派意识形态色彩，妨碍了宪法的价值中立性，使得中国宪政实践缺乏协商共存、理性妥协的精神，宪法很难被不同利益的阶级、阶层和利益集团所共同接受，不易形成尊崇宪法的共同信仰。这里所指的“党派”，不仅包括有组织、有政纲的有形政党，也泛指由不同的阶级背景、利益诉求、政治态度所造成的无形的政治派别和集团。党派组织往往信仰或坚持相应的意识形态，两者是紧密联系的。中国百年宪政史，总体上是一部党派意识形态之间水火不相容的斗争历史。只要对中国近代以来所有的宪法文本进行稍稍的条分缕析，对历次制宪经过作简单的梳理，这样的结论就能呼之欲出。 ( http://www.tecn.cn ) 将宪法作为政治统治的合法性来源，始于清末的“预备立宪”，1908年8月27日（光绪三十四年八月一日）清政府批准公布了《钦定宪法大纲》，其动机“一曰皇位永固”、“二曰外患渐轻”、“三曰内乱可弭”，其中最根本的在于永固皇位。《钦定宪法大纲》共计23条，分为正文“君上大权”和附录“臣民权利义务”两大部分，其中“君上大权”部分占据14条，“臣民权利义务”9条。《大纲》第一、二条开宗明义，宣称“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”，以最高法律的形式肯定了大清皇帝对大清帝国“万世一系”的统治权。从法理上讲，这种钦定宪法比无宪法更要倒退，如果人民接受这样的宪法，就意味着接受了“法定”的臣民身份，要改变这种身份就是违法，是对法律秩序的践踏，就显得“理屈词穷”了。这种纯粹的“特权状”当然不会被人民接纳，也无法挽救穷途末路的腐朽清王朝，辛亥革命爆发后，四面楚歌、风雨飘摇中的清政府发布了近代中国的第一部成

文宪法——《宪法重大信条十九条》。该“信条”同样声明“大清帝国皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”（第一、二条），但是与《钦定宪法大纲》相比，皇权得到一定削弱，国会权威有较大提高，体现在如下一些条文中：（1）“皇帝之权，以宪法规定者为限”；（2）“皇帝继承顺序，于宪法规定之”；（3）“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之”；（4）“宪法改正提案权属于国会”；（5）“内阁总理大臣由国会公举，皇帝任命”；（6）“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣，并各省行政长官”；（7）“皇帝直接统帅海陆军，但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣”；（8）“年度预算，须经国会议决”；（9）“国务裁判机关由两院组织之”。 以历史的眼光看，《十九信条》是一部比较中立、平衡的宪法，含有“虚君共和”的因素，宪法文本规定的国会之地位，足以与皇权分庭抗礼。 ( http://www.tecn.cn ) 辛亥革命之后，南京临时政府颁布实施的《中华民国临时约法》是众多宪法中最具民主性的宪法之一，它的制度模式仿效美国模式， 其民主性体现在“主权在民”的宪政原则和程序性规范两个方面。首先，临时约法第一条规定：“中华民国由中华人民组织之”，第二条规定：“中华民国之主权，属于国民全体”，这种“主权在民”的宣示，从根本上否定了“主权在君”、“主权在国”等反民主的政治原则以及世袭君主制的合法性。其次，从内容上看，约法的主要部分是涉及参议院、临时大总统副总统、国务员、法院组成及选举的程序性规范。虽然迫于当时的情势，约法有“因人设法”迁就个人的迹象，但是总体上并未规定任何个人和团体的“先定”统治地位。《中华民国临时约法》的使命止于中华民国政府正式成立之时，1913年国会成立，正式的制宪才被提上议事日程，此时袁世凯早已就任正式大总统。先选总统并成立政府，后制订

宪法，这决不是一个简单的顺序问题。 早在美国革命时期，潘恩就指出宪法必须先于政府由人民制订，否则先成立的政府必定干预制宪，谋取“私利”。 潘恩的话不幸在中国得到验证，事实上袁世凯得陇望蜀，不仅篡改宪法，而且最后完全抛弃宪法复辟帝制。袁氏当政期间，产生过《天坛宪草》和《中华民国约法》，前者因无法满足袁氏的权力欲望而被其废弃，后者是在袁世凯直接干预和授意之下制订的，史称“袁记约法”，它的真正宗旨就在于增加总统权力，削弱议会对总统的牵掣，完全是满足其私欲的“作弊”之作。 ( http://www.tecn.cn )

如果说清政府和袁世凯都还在为世袭特权而利用宪法作为工具的话，那么到了国民党南京国民政府时期，中国宪法的最大障碍则变成了“党治”，“以党治国”是国民党政权留给中国政治最大的贻害。1928年10月3日，国民党中常委制订《中国国民党训政纲领》，1929年3月被国民党第三次全国代表大会追认通过。《训政纲领》规定了训政时期“以党治国”的原则：（一）中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；（二）中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托于中国国民党中央执行委员会执行之；（三）依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行以立宪政之基础；（四）治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础；（五）指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议负责；（六）中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。 随后，以《训政纲领》为核心，南京国民政府于1931年6月公布了《中华民国训政时期约法》，作为所谓“训政时期”的总章程，

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