《公共管理学》王乐夫，蔡立辉(3)

传统科层制组织的缺陷主要表现为：

（1） 科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵

活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。

（2） 采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。 （3） 排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规，得过

且过，不负责任。

（4） 依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机

构不断膨胀，职能交叉重叠。

2.传统科层制组织面临的困境

科层制的组织模式也面临着危机，具体表现如下：

（1） 从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、

复杂的和不可预料的变化：

一是科层制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨

碍了个人的成长和个性成熟，技术的普遍运用对个性的压制产生的非人格化与当代人们所渴求的个性的自由解放及对民主的追求产生了尖锐的矛盾。

二是信息技术的高速法杖使得经济和社会的节奏加快，陈旧的层级管理和

控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求。

三是全球化的趋势使国内外的联系日益紧密，相对封闭的科层制组织建构

与建立在主题交往、文化多元基础上的新时代格格不入。

（2） 从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，官员的职位是由上

级权力当局任命的，并在公共机关的等级制度系统中实行终身制，而公职人员从政首先是一种谋生手段，有着自身的利益要求，普遍具有经济学预设的“理性经济人”的特征，他/她在大规模的科层制中会追求自身收益的增加或获得提升的职业机会。

（3） 从组织方式上看，行政控制是传统科层制行政的关键。

3.4.2公共组织的变革

3.4.2.1公共组织变革的目标

公共组织变革的目标包括以下三个方面：

1. 提高公共组织适应环境的能力

公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化。公共组织对外在环境的改造里是指在适应外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。 2. 提高公共组织自身的稳定性、协调性

这个目标包括两个方面的内容：第一，理顺公共组织自身的工作秩序。第二，理顺组织与个人的关系。 3. 提高公共组织的工作绩效 3.4.2.2公共组织变革的内容 1.组织结构的变革

公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。

在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门。轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。

在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔式的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。 2.公共组织权力关系的变革 公共组织全力的关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。

（1） 公共组织向社会组织还权。

（2） 横向分权。公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力

关系和参谋权力关系并存的状态转变。

（3） 在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存。 3.技术变革

在公共组织运作过程中，普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，通过现代网络技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。 4. 产品和服务的变革

基于服务对象的需要，持续尝试发现更好地服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务；或者通过创新公共服务方式，运用公共组织的技能与资源开发新产品与服务，使公共组织更好地满足顾客的需求。 5. 人力资源变革

应用在人力资源上的典型变革内容包括：1）投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；2）将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；3）改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；4）持续改进对多样化的员工所施工的晋升与奖励系统；5）对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。

第四章 公共领导

4.1公共领导概述

4.1.1公共领导的含义和特点

4.1.1.1领导的含义

领导的含义可界定为：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导、被领导者和环境三个基本要素。 4.1.1.2公共领导

1.公共领导的含义

公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。

（1） 公共领导是一个社会组织系统 （2） 公共领导是一个动态的行为过程。

（3） 公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动过程。 （4） 公共领导是权威和公共认可的关系。

（5） 对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。

2.公共领导的特点

（1） 公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门。

（2） 公共领导职权的公共性、服务性。 （3）决策的“公断性”。

（4）公共领导的价值取向是公共利益。 3.公共领导的作用

具体来说，公共领导的作用主要表现为：

（1） 导向、统领的作用 （2） 影响、表率的作用。 （3） 协调、沟通的作用。

（4） 迎接挑战，引发变革的作用。

4.1.2西方领导理论的演进与新发展

4.1.2.1西方经典领导理论 1.特质理论

以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因的理论，就称为特质理论。 2.行为理论

这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作又关心个人的领导者才是最有效的，同时认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。 3.权变理论

领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，如被领导者的特征、领导的环境等。用一个公式表示就是：领导=ｆ（领导者、被领导者、环境）

4.1.2.2西方领导理论的新发展 1.领导魅力理论

领导魅力理论是指当下属发现领导者的某些作为时，他们自然会把这些作为归因于领导者的伟大或杰出的领导能力。 2.交易型和变革型领导理论

在变革型领导中，领导帮助员工开阔眼界，鼓励下属为了组织的利益而超越个人的利益，激活他们对更高秩序的需要；而下属也对领导感到信任、羡慕、忠诚和尊敬，对任务目标充满期望和热情。而在交易型领导中，领导的影响力主要来自领导能够使部署相信贡献和报偿是公平的、合理的，而部署对领导的顺服和忠诚也是建立在交换互惠的基础上的，但不可能产生对任务目标的热情和支持。

4.2公共领导体制

4.2.1领导体制的含义和内容

4.2.1.1领导体制的含义

体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。

公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。

4.2.1.2领导体制的内容 1.领导结构

2.领导的层次与跨度

3.领导机构中各部门之间的职责与权限划分 4.领导干部的管理制度

4.2.2领导体制的基本类型

4.2.2.1首长制和委员会制 4.2.2.2集权制和分权制 4.2.2.3层级制和职能制 4.2.2.4完整制和分离制

4.2.3公共管理领导体制改革

4.2.3.1我国公共管理领导体制存在的问题 1.领导职能相互混淆 2.领导权力过于集中 3.领导权力的约束滞后 4.公共组织机构高度膨胀 5.用人制度缺乏活力

4.2.3.2公共管理领导体制改革的路径 1.完善领导职能分工，理顺各种关系

（1）实行党政分开，改善和加强党的领导。

（2）要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。 （3）按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。 2.在保证政令统一的前提下，适当下放权力 3.改革组织人事制度，增强党和国家的活力

4. 继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿 5.加强权力制约与监督

4.3公共领导方法

4.3.1领导方法概述

4.3.1.1领导方法的含义

领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径。

4.3.1.2领导方法的特征 领导方法具有以下特征： （1） 领导方法的目的性。

（2） 领导方法存在正确与错误、有效与无效之分。 （3） 领导方法的多层次性 （4） 领导方法的具体相关性 （5） 领导方法存在动态变异性

4.3.2领导协调

4.3.2.1领导协调的含义和特点 1.领导协调的含义

领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不

同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。 2.领导协调的特点 （1）平等性 （2）互利性

（3）结果不确定性

4.3.2.2协调的内容和原则 1.领导协调的内容

（1）领导工作关系协调

领导的工作关系协调主要指领导者对在履行公共领导职能、实现其领导目标的过程中与组织内外相关的人与事在时间与空间上产生的工作关系的协调。 （2）领导人际关系协调

领导人际关系协调，是以领导活动中涉及的以人际关系为对象和内容的协调。 2.领导协调的原则

要做到有效协调，必须遵循以下原则： （1） 以人为本 （2） 客观公正 （3） 注重整体 （4） 求同存异 （5） 互惠双赢 （6） 灵活机动

4.3.3领导沟通

4.3.3.1领导沟通的含义和作用 1.领导沟通的含义

沟通，是为了一个设定的目标，把信息、思想和情感在个人或群体间传递，以取得理解、信任的过程。 领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标有效协调和实现的过程。

2.领导沟通的作用

具体来说，主要有以下三个方面： （1） 沟通时科学决策的前提 （2） 统一思想，提高绩效

（3） 沟通可以改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的凝聚力。 4.3.3.2实现有效沟通的途径 1.选择合理的沟通渠道 （1）正式渠道

它是组织结构，层次及不同部门之间，上下级之间明文规定的信息与内容传递的路径。 （2）非正式渠道

它是在非正式组织范围内或非正式场合进行的沟通。 2.选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络 沟通网络的五种模式：（1）链式沟通（2）轮式沟通（3）全通道沟通（4）环式沟通（5）

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