《公共管理学》王乐夫，蔡立辉(2)

（1） （2） （3） （4） （5）

心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，其主要内容包括：

公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。 公共管理的责任边界具有相当的模糊性。

多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。

治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。

治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。“元治理”—是西方学者为寻求解决公共治理理论失灵所用的词汇，但实际上，“元治理”只不过是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。

2.2.4 新公共服务理论

“新公共服务”—指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色一套理念。

具体来说，新公共服务理论包括以下几个方面的基本观点 2.2.4.1 政府的职能是服务而不是掌舵 2.2.4.2 公共利益是目标而非副产品

2.2.4.3 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性 2.2.4.4 为公民服务，而不是为顾客服务 2.2.4.5 责任并不简单

2.2.4.6 重视人，而不只是重视生产率

2.2.4.7 公民权和公共服务比企业家精神更重要

第3章 公共组织

3.1 公共组织的性质与结构

3.1.1 公共组织的内涵

3.1.1.1 组织与公共组织

组织—是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群

体系。

公共组织—是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关

系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。

3.1.1.2 公共组织的基本要素 1、物质要素 （1）人员。 （2）经费。 （3）物资设备。 2、精神要素 （1）目标。 （2）责权结构。 （3）人权关系。

3.1.1.3 公共组织的特征

公共组织在具有社会组织的一般特征的同时，也表现出自己独具的特征。

1、 以增进公共利益为目标

2、 公共组织的活动受到法律的明确限制并具有权威性 3、 公共组织受到高度的公共监督 4、 公共组织的活动具有政治性

5、 公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难 6、 公共组织具有一定的独占性

公共组织的独占性—是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。

3.1.2 公共组织的结构

公共组织结构—是指公共组织各要素的排列组合方式。 3.1.2.1 公共组织的纵向结构

最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。

中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层公共组织为半封闭半开放系统。 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。 优点：

（1） 分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2） 行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、

控制；

（3） 能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； （4） 各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点：

（1） 各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；

（2） 容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展； （3） 容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。 3.1.2.2 公共组织的横向结构

公共组织横向分工的种类，一般常用的有下列四种：

（1） 按业务性质分工。这是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如，

财政、外交等部门的划分。优点：符合分工专业化的原则；有利于统一管理业务的方针、政策和法规；体现事权一致的原则，便于协调。缺点：业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调；分工过细，易造成部门林立；有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。

（2） 按管理程序分工。这是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。

优点：注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事同一项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法

独立出来。

（3） 按管理对象分工。这是指按公共组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置。优

点：根据对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要；群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。缺点：随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约；容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象；容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益；按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。

（4） 按地区分工。

3.1.2.3 公共组织的主要结构形式 记黎民那本书，更加简明扼要

3.1.3 公共组织的类型

3.1.3.1 公共组织的基本类型

1、政府组织 广义的政府组织是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关。

2、非营利组织—以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。

3、准政府组织—是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。

3.2 非营利组织

3.2.1 非营利组织的特征与分类

3.2.1.1 非营利组织的特征

萨拉蒙和安黑尔提出凡具有以下六个方面特征的组织都称之为非营利组织： （1） 正式组织性。 （2） 非政府性。 （3） 非利润分配性。 （4） 自主管理性。 （5） 志愿性。 （6） 公共性。

3.2.1.2 非营利组织的“非分配性约束”

非分配性约束—是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。 3.2.1.3 非营利组织的分类 中国非营利组织的分类：

（1） 已登记非营利组织。社会团体—是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按

照其章程开展活动的非营利性社会组织。基金会—是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。民办非企业—是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

（2） 未登记非营利组织。包括没有或不能在民政部门登记，或者转登记的非营利组织。

3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分

3.2.2.1 非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者 3.2.2.2 非营利组织能提高公共物品的供给效率 3.2.2.3 非营利组织能较好地满足社会多元化的需求

3.2.2.4 非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求

3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织

3.2.3.1 我国非营利组织的兴起

3.2.3.2 我国非营利组织发展存在的问题 1、非营利组织自身存在的问题 （1）身份不清。

（2）非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。 2、由与非营利组织相关的政策、法律和管理等构成的外在环境问题

（1）对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。

（2）法制薄弱。

3.2.3.3 我国非营利组织改革发展的基本取向 1、大力培育非营利组织

大力培育非营利组织主要应抓好两项工作：第一，在社会领域推进“政社分开”改革。第二，重点在资金方面进行必要的资助。 2、加强对非营利组织的监督管理

加强对非营利组织的监督管理，重点要抓好两方面的工作：第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理，强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量、政府资金使用情况进行监督。

3.3 事业单位

3.3.1 事业单位的含义与特征

3.3.1.1 事业单位的含义

事业单位—是指手国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核

算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。

3.3.1.2 事业单位的基本特征

我国与计划经济体制相适应的事业单位管理体制，具有如下的基本特征： （1） 事业单位活动的非经济性和政治性。 （2） 事业由政府主办并主管。

（3） 事业单位经费由公共财政供给。 （4） 整个事业单位系统具有行政性。

3.3.2 事业单位改革

3.3.2.1 事业单位改革的必要性

（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。 （2）社会效益不高。

（3）与经济建设结合不紧密。

3.3.2.2 事业单位改革发展的目标取向

（1）事业单位的社会化。有两层基本含义，即社会公共事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化。

（2）事业单位运行的法制化和民主化。 3.3.2.3 事业单位改革的基本原则和分类改革 （1）实行政事分开。 第一，实行职责分开。

第二，实行管理方式及手段的分开。 （2）实行事业单位的分类改革。

第一，具有准政府组织性质的事业单位。

第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位。

第三， 具有生产经营性和能力的事业单位。

3.4 公共组织的变革

3.4.1科层制组织与反思

3.4.1.1科层制组织的基本特征 科层制组织的基本特征包括： 1. 专门化 2. 等级制 3. 规则化 4. 非人格化 5. 技术化

6. 公、私分明化

3.4.1.2科层制方法的主要内容 科层制方法的主要内容是： 1. 组织标准化

为了完成繁重负责的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：第一，分工专业化。第二，工作指标化。第三，人员统一化。 2. 工作秩序化

秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，它要求彻底消除人的随意性和传统组织的杂乱无章。

3. 管理规范化

科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：第一，组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。第二，对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。第三，明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。第四，精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

3.4.1.3传统科层制组织的缺陷与困境 1.传统科层制组织的缺陷

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说综合文库《公共管理学》王乐夫，蔡立辉(2)在线全文阅读。