试论中国政府社会管理中的公众参与问题(3)

者缺少公众参与的具体制度规定，致使在我国许多公众参与都是以非制度化的形式出现的。

（三）公众参与的组织化程度偏低

随着政府职能的转变，政府和社会的关系发生了很大变化。各类社会组织如社区、非政府组织的独立性、社会性日益加强，成为社会管理的重要部门。人民群众通过各种社会组织参与社会管理，为克服个人参与的自发性、盲目性，增强参与效果提供了较为宽广的舞台。但我国目前公众参与的组织化程度仍然偏低。首先，城市社区的功能定位不准确。在我国，社区的发展不是内生推动型发展，而是自上而下推动的结果，社区的职能主要的是充当政府管理社会的助手和触角，着重的是社会控制而不是社会服务。同时社区和政府有着千丝万缕的联系，缺乏独立性，较少有就某一社会公共问题或社区问题与基层政府讨价还价进行谈判的能力，而只能向政府进行社区利益的表达而不是参与基层公共政策的制定。这样，以社区为组织的公众参与社会管理的力度就显得薄弱。其次，我国的非政府组织相对数量较少，其力量薄弱。非政府组织在我国发展多年，但目前相对数量仍然较少，较欧美国家每十万人口达到上千个的数目差距明显。另外，我国非政府组织在人员、资金、技术等方面过于依赖政府，缺少独立性，力量也较为薄弱。这也严重影响到其参与公共事务管理的能力。 （四）公众参与的能力不足

现阶段的公众参与很多不是出于对自己公民权利和义务的认识而是凭某种冲动参与的，有时甚至只是为了宣泄心中的不满情绪，不能采取规范化、程序化的参与形式。有些人对于法律和制度缺乏理解，不能有效、合法地参与政府治理，维护公民应有的权利。同时，由于公民的自身素质，对信息的掌握程度、

理解程度及对政策目标实现可能性和途径的认识等多方面的影响，使得现实中公众参与的能力与参与的要求不符，行动显得笨拙和缺乏效率。如陕西咸阳市在政府决策公开的过程中，旁听的公众只是觉得有趣、新鲜，而没有任何实质性的参与。[9]

（五）公众参与受到来自政府官员的诸多影响

政府主导型的传统，使得中国各级政府在社会管理过程中居于不可动摇的主导地位。因而政府官员作为政府权威的代表，能够对社会管理产生较大的影响。这主要表现在政府官员特别是主要领导官员对公众参与的态度上。当地方政府主要官员对公众参与持开明态度的时候，公众参与往往能取得良好效果；一旦政府主要官员对公众参与持抵触态度时，公众参与要么成为形式上的参与，要么根本就无法开展。在许多官员眼中，不是公民权利产生政府官员权力，而是政府权力赋予了公民权利。这种对权力和权利关系的颠倒认识，使得一些政府官员对公众参与采取压制、抵触等行为，严重影响了公众对社会管理的实质性参与。

四、加强公众参与社会管理的思路与对策

新形势下，加强公众参与社会管理要求我们做到以下几方面： （一）充分发挥党对公众参与社会管理的组织和领导作用

中国共产党是中国特色社会主义建设的领导核心。公众参与社会管理是中国特色社会主义社会建设的重要工作，是社会主义和谐社会建设的重要内容，必须始终坚持党的领导。这是我国开展公众参与社会管理工作的政治优势。公众参与社会管理工作应在党中央的统一领导和部署下，在各级党组织的组织下，针对各地实际，有计划、有步骤、有重点的开展，切忌一窝蜂、一刀切，造成社

会管理的失序和混乱。各级党组织应高举邓小平理论和三个代表重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，坚持“以人为本”，科学组织，妥善引导，推进本地的公众参与社会管理工作。党员特别是党员领导干部应该在公众参与社会管理中起到先锋模范作用。一方面积极学习先进理论，提高自己的政治修养和政治觉悟，使自己能正确认识公众参与；另一方面党员特别是基层党员也应成为公众参与社会管理的排头兵，团结和引导基层群众积极、合法、有效的参与到社会公共事务的管理中来。

（二）落实科学发展观，实现“以人为本、全面、协调、可持续”发展，夯实公众参与的物质文化基础。

实现公众对社会管理的充分参与必须以科学发展观为指导，以经济社会的全面发展为基础，用发展来不断夯实公众参与的物质文化基础。

首先，要按照科学发展观要求，以发展作为党执政兴国的第一要务，实现经济社会又快又好的发展，全面提高人民群众的生活水平，为人民群众持续有效参与社会管理创造较为宽裕的物质条件。

其次，要全面落实“以人为本”的要求，加强社会主义文化建设，树立现代公民权利义务观念和参与意识。

“以人为本”的科学发展观要求在实际工作中把人民群众看作历史的创造者和社会生活的主人，重视和尊重人民群众的主体地位，真正做到一切为了群众，一切依靠群众，以人民群众为根本，促进人的全面发展，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。而现实中“官本位”的传统文化在公众和政府官员心中都有着相当大的影响。因而就有必要通过广泛深入的社会主义先进文化建设，向人们传播“以人为本”和科学发展的理念，使“以人为本”取代

“官本位”成为人们的内心价值取向，从而能以积极的态度参与社会管理。对于政府官员来说，他们必须牢固树立科学发展观，加强民主法制意识，不断提升自身素质，这是教育群众的前提。对公众而言，应在思想上明确政府权力与自身公民权利的关系，理解“一切权力属于人民”这一宪政精神和宪法原则，改变千百年来形成的畏权、权力依附及政治冷漠心理；在行动上要积极地参与社会管理，实现政府与社会公众的良性互动。这是科学发展观在政府与公民关系上的体现。

（三）加快制度建设步伐，畅通公众参与社会管理的渠道

针对当前我国公众参与社会管理制度供给不足的现状，笔者认为应加快以下制度建设的步伐，使公众参与社会管理的权利得到切实履行，参与渠道更加畅通。 1、建立健全政务公开制度，充分保障公众的知情权

知情权是现代公民的基本权利，政务公开是保障公民知情权的重要措施也是公众参与的前提，公众只有首先通过政务公开获取与社会管理相关的信息，才有可能有效地参与到社会管理中来。

目前首先要建立健全社会管理信息公示制度。公示是对政务信息的公开告知并听取意见的过程。公众通过公示获得相关信息，并反馈意见是公众参与社会管理的重要方式。要建立健全相关制度，规定一切有关社区社会事务管理的法律、法规、规章制度和程序，未经公布告示与公民群众的，不能作为政府社会管理活动的依据，以此保障公众参与社会管理的权利。

其次要建立健全透明的社会事务管理程序制度。“透明性”和“阳光下的政府”是现代公共管理发展的必然要求，也是政务公开建设的目标。要通过建立健全相关制度，加强政务公开。应规定凡是政府行政机关、社区等作出有关公

民问题的决定和处理之时，必须把处理的主体、依据、程序和结果公开。使得公民对于社会事务管理有充分的了解，便于公众的监督和参与。 2、建立健全公众参与社会管理的具体制度。

首先要继续完善民主评议制度。当前在一些社区广泛开展的民主评议制度是一种加强公民参与社会管理的好途径。今后，应进一步完善。主要是要加强评议结果的约束力，使民主评议成为一种坚强有力的约束制度。其次要建立健全社区代表制。由社区选举产生社区代表，由他们代表社区同政府有关部门就某一方面问题进行交涉。这些人通常是某一问题的专家或精于与政府打交道的人，由他们出面能增强公众参与的效果。再次，要建立健全听证制度。凡是涉及社会事务的公共决策，在制定之前都应该举行听证会，广泛听取相关公众和有关专家的意见，做到决策的科学化和民主化。当前，听证制度在我国已经建立起来，但并不完善。主要表现在听证代表的选择缺乏代表性、听证会程序缺乏科学性和听证结果缺乏约束力上。今后要在弥补这些缺陷上下功夫。最后，要完善信访制度。信访制度是我国特有的公众参与方式，是党和政府与人民群众血肉联系的体现。要按照科学发展观的要求，完善信访制度，规范信访行为，提高信访工作的科学性，充分保障人民群众来信来访的权利，使得信访制度能更好的发挥作用。

（四）培育社区和非政府组织，提高公众参与的组织化水平。

当前我国公众参与社会管理的水平较低，集中表现在参与的组织化程度低下。为此，各级地方政府应积极地加强公众参与的组织化工作。首先要加强社区建设，完善社区自治功能。社区应依法实行自治，要明确政府和社区的责任边界，政府不应干涉社区的微观事务，只能进行非强制性的指导工作；我国目前的社

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