试论中国政府社会管理中的公众参与问题

试论中国政府社会管理中的公众参与问题

刘超 胡伟

【内容摘要】中国社会重大而深刻的变化使得原有政府社会管理体制处于难以为继的境地，推进社会管理体制改革，加强公众参与成为党和国家的重要政策选择。在此背景下，中国政府社会管理中的公众参与应在借鉴国外先进经验的同时，认真分析目前存在的问题，从而找出发展的思路和对策。国外公众参与社会管理的模式主要有美国模式、北欧模式和委内瑞拉模式，它们虽然各有不同，但其共同经验在于发达的社会民主、一定的经济文化条件和独立的公民社会组织。目前,中国公众参与社会管理存在的主要问题有公众参与的物质文化基础薄弱，制度供给不足，组织化程度偏低，公众参与能力不足和公众参与受到来自政府官员的较大影响等。基于此，加强公众参与社会管理的思路与对策在于充分发挥党对公众参与社会管理的组织和领导作用，促进科学发展，加快制度建设，培育社区和非政府组织，加强公众教育等。 【关键词】科学发展观，政府社会管理，公众参与

一、问题的提出

进入新世纪，随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济的进一步发展，中国社会发生了许多重大而深刻的变化，社会管理领域出现了许多新情况和新问题，使得原有政府大包大揽的社会管理模式面临诸多困难，处于难以为继的境地。加强社会管理成了一项重大而紧迫的任务。 （一）社会管理的任务加重

近三十年来，在不断深化的社会主义市场经济改革过程中，中国政府职能急剧转变，原有以单位体制为主要特征的社会管理体制趋于解体，户籍制度改革启动，人员流动加速，职业转换加快，这些新情况新问题的出现在赋予社会以生机和活力的同时，也给政府社会管理带来了许多棘手的新问题。主要表现在一些难以控制、管理不到的社会成员和社会组织的大量出现，越来越多的人从原来的单位中游离出来，由“单位人”变成“社会人”。这些人的成分比较复杂，主要有城市下岗失业人员、自由职业者以及进入城市的农村剩余劳动力。这些流动人员大量存在且难于管理，基本上处于管理的真空。这种状况长期存在下去会成为影响社会和政治稳定的隐患，甚至有可能导致社会管理的危机。因而，社会管理的任务空前加重。

（二）社会矛盾加剧，化解难度增大

当前中国的现代化进程进入关键阶段。在这一阶段，原有的平均主义取向的利益分配格局被彻底打破，社会利益分配呈现多元化趋势，且分配过程不公平现象比较突出，贫富差距问题比较严重，社会对此反映强烈，协调和兼顾各方面利益的难度越来越大。加之目前公民利益诉求表达渠道单一且不够通畅，各种因利益而产生的矛盾比较激烈，据有关资料统计，2005年，全年共发生30人以上的各种群体性事件80000多起，其中大部分和利益分配有关。这样，公共安全和社会稳定受到了极大的威胁。同时，改革开放以来价值取向的多元化趋势使得不同价值观念之间的碰撞和冲突难以避免。一些与社会主义价值观念背离的甚至是颓废腐朽的价值观念也乘虚而入，导致社会上一些陈规陋习死灰复燃，一些社会丑恶现象沉渣泛起，严重损害了社会秩序和社会稳定。另外，在经济发展过程中，出现了一系列比较复杂的社会问题和矛盾。比如，人口问题、

就业问题、环境保护问题、社会治安问题等等，这些问题和人民群众生活密切相关，解决起来难度很大，对政府的社会管理智慧提出了严重的挑战。 面对这样的情形，现有的中国政府社会管理体制处于尴尬境地。一方面，社会对加强社会管理，改善社会服务提出了越来越高的要求，另一方面，政府社会管理、社会服务的设施不完善、能力不足等问题比较明显，传统的政府大包大揽的社会管理模式尚未有根本转变。

面对这一问题，中国共产党十六届三中全会从维护人民群众根本利益和确保国家长治久安的全局和战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务，指出社会管理体制改革的目标是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。从而把加强社会管理中的公众参与作为党和政府的大政方针提了出来。 二、国外公众参与社会管理的模式及经验

社会主义市场经济条件下的公众参与社会管理是摆在各国政府面前的一个新课题。要破解这一课题，对国外较为成熟的公众参与社会管理的理论与实践的借鉴是不可缺少的。

（一）国外公民参与社会管理的主要模式 1、美国的公民参与模式

自20世纪50年代以来，美国人普遍认为如果公民可以积极地参与到他们的民治体制中去，那么治理的过程就会更为民主和更为有效。为此所有层级的政府都开始倡导公民参与社会管理。 （1）公众参与的层次

美国规划理论家Sherry?R?Arnsteir在研究城市规划领域的公众参与时，以公

众对政策制定的控制权程度来界定公众参与的层次。她认为如果没有权力的分配，公众参与只是一种形式主义，并且公众也不能真正地影响社会管理。根据公众对社会事物管理控制权的大小，美国的公众参与可分为三个层次：非参与、象征性参与和代表性参与。其中只有在代表性参与过程中，公众才拥有对社会公共事务的事实上的决定权，才是实质意义上的参与。[1] （2）公众参与的组织

美国的公民参与受到其个人主义价值观的重要影响，显得积极而主动。在美国人的传统观点里，政府的社会福利政策是值得怀疑和鄙视的，个人的事情应该通过自己的努力解决。他们对于政府有一种天生的厌恶感，但却不排斥以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织，它们构成了公众参与的主要渠道。这些组织有的是关心同一事务的公众自发组织，有的是社区自发组织，有的也受政府的资助，这些组织有权干预社会管理领域的各种机构，并通过投票、游说或游行示威等活动实现公众对社会事务的干预。根据民意研究公司的调查，87%的美国人说，当政府的工作不到位的时候，他们就指望志愿者的帮助，50%的成年人已经在从事某些志愿工作。[2]P144 （3）公众参与的方式

经过多年的发展和实践，美国出现了多样化的公众参与方式。主要有： 第一，在政府社会管理具体政策的制定阶段的参与。由社区公众组织公众咨询委员会，代表当地社团居民的态度和利益，向有关当局提出自己的建议；由社区组织各种形式的民意调查，向有关当局表达利益关切，并施加压力；成立社区事务委员会，就社区项目提出倡议和建议；任命或选举市民到官方机构任职。 第二，在设计和选择政策方案阶段的公众参与。由社区公众通过公开投票表示

他们对于官方制定的公共政策的赞成或反对态度；公众通过讨论会的形式对决策提出异议。

第三，政策实施阶段的公众参与。在此阶段公众参与大致有两种形式，一是要求官方雇用公众到社区的官方机构工作，二是通过多种教育方式是公众得到相关的训练，让他们更好的参与。 2、北欧的公众参与社会管理模式

北欧在政治上一直是社会民主主义思潮的大本营，北欧国家如瑞典、挪威、芬兰等国社会民主党力量一直很强，长期处于执政党地位。其对社会平等、民主和社会公正的追求以及集体主义取向的价值观使得其公众参与社会事务管理的模式在和美国有几分相似的同时，又有着许多不同。 （1）与美国模式的相似点

北欧国家与美国一项，同属于资本主义市场经济国家，同时又都属于经济发达国家，社会发展的程度比较高。其国家性质和社会发展状况决定了两种模式公众参与有其相似之处。

第一，公众参与的组织形式相似。在美国，非政府组织和社区组织是公众参与的主要组织形式，在北欧国家也是如此。有资料统计，在瑞典每十万人口中，各种社团达到2300个。[3]这些社团在政府社会管理中发挥着重要作用。 第二，公民参与的方式基本相同。美国公众参与的方式同样适用于北欧模式。 （2）与美国模式的不同之处

北欧模式与美国模式的不同主要体现在社会服务领域。20世纪80年代以来，公共管理改革浪潮席卷全球。以英国、美国为代表的新公共管理改革思潮走上了“市场化”和“私有化”的道路，其结果是社会公共服务提供的私人化。社

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