试论中国政府社会管理中的公众参与问题(2)

会的公共服务体系则变成程度较低的“社会安全网络”。

而以瑞典为代表的北欧国家却走上了一条并不相同的改革道路。其改革的重点在于提升公共服务的质量，改变公共组织的工作环境，形成公众更加能够参与的工作机制，最终出现了最能够体现这种价值观的新型组织：社会企业。[2]P223

在北欧人看来，新公共管理的“顾客”概念强调的是一种商业关系，而公民则除了作为国家提供的一系列公共服务的使用者之外，同时对于这种服务的提供方式和提供结果有决定权。因而他们认为，公民可以通过参与的形式影响自己所需要的公共服务的提供方式和提供质量。正是出于这样的思路，在瑞典等国家出现了员工、公众、志愿者合作的社会企业。这种企业的基本特点是大大增强了公民的参与权，使得公民不但成为公共服务的用户，同时也成为共同生产者。正如维克多?帕斯多夫所说：“今天，一种新的社会福利契约十分必要。它不应该只是把资金和服务通过各种项目分发给消极的对象。它应该授权给从事这些服务的工人和享受服务的客户，让他们成为公民和共同生产者。??为此，我们必须超越市场和国家。我们必须发展社会企业和市民民主制度；我们必须鼓励公民积极地作为公民和共同生产者发挥作用。”[4]P249 3、发展中的委内瑞拉模式

2001年，委内瑞拉总统查韦斯上任。查韦斯上任后，宣布将在委内瑞拉建设“21世纪的社会主义”，并启动了旨在消除新自由主义在委内瑞拉影响，构建21世纪社会主义的政治、经济和社会改革——玻利瓦尔革命。几年来，委内瑞拉人在查韦斯总统领导下，在建设21世纪社会主义道路上披荆斩棘，成功战胜了大资产阶级保守势力的三次大的反扑，取得了辉煌成绩。新的委内瑞

拉的发展模式正在形成。

委内瑞拉在社会管理上一大特点在于参与制民主和共同管理。在委内瑞拉的新宪法中，参与式民主具有重要影响。在地方层面，公众开始实施自我管理。“今天，广大社会公众的巨大能量正在一个被称作‘社会连接’的团体的网络中组织起来。这些团体不仅在地方层面上实行管理，而且还在社区代表会议中将地区和全国的地方直接权利联合起来。”[5]玻利瓦尔革命的推动者认为：即使在生产者与社会的差别不再代表对抗性利益的理想状态下，依然必须专门确定社会需求，并且这必须是一个民主的过程。社会的生产者以公民身份参与这一过程，以主人翁姿态民主地发挥作用。这种将生产中的民主与社会上的民主相结合的做法是共同管理型社会亦即“21世纪社会主义”的核心内容。[6] 委内瑞拉的公众参与社会事务还体现在与保守势力斗争过程中的广泛的群众参与。“更为重要的是，反动派的每一次新的反扑,都使得人民的政治觉悟更高，更能主动地准备斗争。这些攻击增多了像玻利瓦尔小组、城市土地委员会和市民阵线等组织。这些攻击也产生了新的民众组织形式：摩托车快信组；重开被反动派关闭的学校运动小组；保卫自己权利的农民和渔民团体；联合抵制反动媒体的消费者组织；加油站保护团体；防护反动派可能破坏的石油设施和确保石油合理分配的组织；包围反动富人区和动员保卫查韦斯的团体；帮助贫寒者渡过经济政变造成的困难时期的团体等等。” [7]当然我们可以看到在委内瑞拉，公众对于社会管理事务的参与带有明显政治参与的意味。他们不但是用参与来保障自己的社会权益，解决社会问题，更为重要的是，他们用自己对社会事务的积极参与表达对“玻利瓦尔革命”的支持。

当前委内瑞拉模式尚在发展中，且面临诸多困难。如何发展我们还需拭目以待。

（二）国外公众参与社会管理的主要经验

总结以上三种模式，他们虽然有许多不同之处，但却有着一些共同的经验是值得我国加强社会管理中公众参与工作借鉴的。 1、社会民主是公众参与社会管理的前提

以上三种模式中，公众参与之所以能顺利发展，社会民主是不可缺少的前提。民主使得政府与社会的关系从原来颠倒的状态恢复过来，使人们认识到是社会产生了政府而不是相反；是社会的、公民的权利产生了政府权力而不是相反。在这种民主意识的驱动下，公众才有可能充分利用自身的权利，参与到社会公共事务的管理中来；政府也才有可能改变传统上凌驾于社会之上的心态，将公众作为自己的合作伙伴，共同对社会事务进行管理。可以这样说，没有民主就没有参与。

2、一定的物质文化条件是公民参与社会管理的基础

公众参与是一种政治性、社会性的意识以及在这种意识驱动下的政治性、社会性行为。物质决定意识是马克思主义的基本原理，公众参与同样是由一定的物质文化条件决定的。上述三个国家和地区中，美国和北欧处于资本主义发展的较高阶段，人民生活水平较高，公众有足够的经济实力和时间来关心社会公共事务，这是公众参与的物质基础。同时公众受教育程度也普遍较高，同时封建的意识形态经过较为彻底的资产阶级革命被彻底摧毁，因而在美国和北欧国家，公众的参与意识和参与能力较强。这是公众参与的文化基础。在委内瑞拉，人民长期以来生活较为困苦。查韦斯总统上任以来致力于改善民生，人民生活水平得以好转，这是委内瑞拉民众广泛支持改革，积极参与社会管理的根本动因。另外，委内瑞拉在历史上是西班牙的殖民地，没有经过封建社会阶段直接

进入了资本主义阶段，因而民主传统较为深厚，这也成了公众参与的历史文化条件。

3、独立的公民社会组织是公众参与的组织形式

从三国的经验看，单独的个人参与较为少见，且效果不明显。公众参与必须有组织进行，独立的公民社会组织成为公众参与的组织化形式。首先，公民参与社会管理必须依靠公民社会组织。公民社会组织在这些国家发育较为完善，不仅数量多，范围广，而且往往拥有较为雄厚的经济和社会力量，成为社会公共事务管理的重要部门。在这些国家，政府与公民社会构成了社会治理的多中心治理框架。其次，公民社会组织必须具有相对的独立性。在这些国家中，虽然国家对公民社会组织有参政、人员等方面的支持，但却较少干涉其内部事务，公民社会组织与国家之间保持着相对的独立性。这是公民社会组织正常运转，充分发挥职能的必要条件。

三、我国社会管理中公众参与的现状

近年来，在我国公众参与社会管理得到了越来越多人的欢迎和支持。特别是在环境保护领域还出现了专门的制度化的关于公众参与环境影响评价的办法，公民参与社会管理形成了一个前所未有的新局面。但是，不可否认的是，目前我国公民参与社会管理还存在若干重大的障碍，阻碍着我国公众参与水平的进一步提高。

（一）公众参与的物质文化基础薄弱

公众参与是一种政治性、社会性活动，必须构建在一定的物质文化基础之上。而我国目前，公众参与社会事务管理的物质文化基础仍显薄弱。

1、我国居民的总体生活水平还不高，无法为持续性公众参与提供坚实的物质

基础。当前，我国居民生活水平总体上实现了小康，但这种小康水平还是低级阶段的小康，并不十分稳定。城乡居民在享受经济发展成果的同时，也面临着来自养老、住房、医疗、教育等多方面的经济压力。这种持续性的压力使得大部分公众将其注意力主要集中于个人的经济活动，以谋取生活资料，保证生活稳定，无暇或甚少有时间顾及社会公共事务。

2、中国传统文化的负面影响抑制了公众参与意识的形成。在中国传统文化中，只有臣民、子民，而没有公民。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的思想使得中国传统社会缺乏对权利、义务的观照，缺乏对独立、平等的价值追求。人们把希望寄托于“明君圣主”、“青天廉吏”，希望的是“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的官员的道德自律，而将自身的主体性湮没于其中。于是“人们对清官越是向往和依赖，人们的政治自主意识和独立人格就越发萎缩，其权威人格就越发牢固，最终作了君主政治的驯服良民。”[8]这种传统文化一经形成，就根深蒂固地存在于中国人内心，成为一种自认情感。在社会事务和国家事务管理中，“肉食者谋之，又何间焉？”成为一种普遍的选择。这种文化对于公众参与社会管理的障碍显而易见。 （二）公民参与的制度供给不足

我国宪法第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。”这就从国家根本大法的高度确立了公众参与社会管理的权利，为我国公众参与提供了最根本的法律保证。我国的其他一些法律也规定了人民参与社会事务管理的权利。但是在实践中，我们却陷入了没有或者缺少具体制度去落实这些法律规定的境地。有公众参与管理的宪法、法律依据，却没有或

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