改进立法体制机制，进一步提高地方立法质量(3)

而是仍然以政府部门申报“一家独大”的局面存在。要改变这种局面，不能坐等政府部门之外的其他建议主体，如人大代表、社会公众等，“自动”提高立法参与热情和立法建议质量，而是要充分发挥立法机关在立项阶段的主导作用，“激活”立法机关各专门委员会主动作为立法建议主体的日常职责，主动、积极开展立法项目的调研、收集工作。当务之急在于建立日常性的、常态化的立法建议收集和调研工作机制，各专门委员会平时应当亲自深入社会基层和广大代表、群众之中调研、收集各领域、各方面立法建议，积极履行自身提出立法建议的职责，而不是习惯性地等待、依靠政府部门“送米下锅”；专门委员会和立项工作机构对于人大代表、社会公众提出的立法建议，应当进行耐心细致、周密深入的调研，搞清、弄懂其中的含义、意义和蕴藏在建议中的深厚真切的现实背景之后再作决定，而不是草率地认为其不具备立项条件。

2. 完善立项的标准体系

为了增强立项的可操作性，有必要确定立项的具体标准。一是合法性标准。合法性标准包含两层含义：立法项目应当属于本级人大及其常委会立法权限范围；立法项目不得同上位法相抵触。二是必要性标准。必要性标准主要解决地方立法与上位法、同位法、下位法之间重复的问题。地方立法立项的选题应当尽量避免与上位法重复，可以在上位法调整事项的框架范围内选取一个“子事项”作专门的具体规定，突出地方特色。三是可行性标准。可行性标准主要解决立法项目是否成熟的问题，如该立法项目所涉及的事项具有管理服务主体的特定性和管理服务对象的普遍性；管理服务事务和权利义务关系在实践中已经普遍存在，为社会大众广泛认同，具有相关政策依据；相关做法已经过实践中较长时间的尝试、探索、推行，所形成的规范性文件已经实践检验证明切实可行，具备上升为法规后的实施基础和条件。

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四是优选性标准。优选性标准主要解决在众多具备合法性、必要性、可行性标准的立法建议项目中予以优先选择的问题，基本原则是“急需先立”，即立法项目涉及的事项属于当前改革发展过程中利益关系和社会矛盾集中的领域，采用其他调整利益、化解矛盾的治理方式已经不能奏效，急需立法运用法治思维和方法提高治理能力和水平。

3. 推进立项论证的民主化、科学化

立项论证是立项工作的中心环节。立项的复杂、重要程度表明，单靠立项工作人员自身的力量显然难以足够胜任，建立民主化、科学化的立项论证工作机制，乃是有效克服工作机构自身局限性，防止因立项协商中的“消极不作为”、“扯皮”、“不正常的博弈和无原则的妥协”致使“立项产品”沦为“立项垃圾”和“缺陷产品”的必要保障。立项工作机构应当成立“立项论证工作组”，由有关专门委员会成员、政府法制办和有关部门负责同志、立法事项涉及的利益关系人代表、人大代表、相关领域专家等组成，共同展开对立法建议项目的论证；立项工作机构还要将进入论证程序的立法建议项目向社会公开，征求社会各界的意见，针对论证过程中产生的争议和问题，开展相应的实践调研活动，广泛听取各方面意见；建立立项论证监督机制，立项论证报告要提交人大常委会会议审议，并向社会公开，接受有关方面监督；建立立项后的绩效评估机制，立法建议项目获得论证通过、进入立法程序后，通过对法规草案的审议、法规实施后的评估等途径，对立项工作开展“回头看”，对立项绩效作进一步的评价、考查、检验。

（二）坚持合作起草，实现地方立法起草方式的多样化 起草方式的改革实质上是一次深层次的立法体制的改革，阻力和难度之大可想而知。只有充分发挥立法机关在起草阶段的主导作用，才能从根本上实现起草方式改革的目标。具体改革路径是：坚持以合作起草为原则，实行起草方式的多样化。

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合作起草是指以地方立法机关为主导，根据立法的目的和要求，由立法机关工作机构、政府有关部门、社会组织、专家学者和其他社会相关人员参加，组成立法起草小组，在充分调研和论证的基础上，共同完成草案的起草工作。合作起草具有发挥立法机关的主导性、体现利益代表的多样性、保证起草调研的充分性等优点。以合作起草为原则，地方立法机关可以根据不同类型的立法项目和起草内容，选择适用以下几种不同的具体起草方式：

1.由地方立法机关直接组织起草的方式

即由人大有关专门委员会为主，政府有关部门、行业协会等中介组织、专家学者和具有实际经验、技术的其他相关人员参与，组成起草小组起草法规案。这种方式主要适用于以下几类立法项目：一是综合性立法项目和事关全局的重大立法项目，如社区管理和服务、突发性重大公共卫生事件处理等；二是公民权益保障类和涉及公民重大权利义务的立法项目，如社会保障制度、重大公益性公共设施建设管理、工会民主建设、土地征用和房屋拆迁等；三是与市场经济建设和政府职能转变相适应的市场服务、经济权益保护类的立法项目，如私营企业权益保护、中介机构管理和服务、政府救助服务等。

2.由地方立法机关授权政府组织起草的方式

即在立法机关完成立项后，要求或同意政府作为提案主体起草法规。“政府组织起草”不等同于政府主管部门起草，实践中，可实行以政府主管立法工作的法制部门为主，有关部门、社会组织和专家学者参与的方式，加强部门之间、政府与社会之间的沟通和协调。这种起草方式主要适用于管理内容单一、责权关系明确、为执行上位法作具体规定的单项行政管理类立法项目。

3.由地方立法机关委托有关单位起草的方式

即由立法机关通过立法招标等形式，有偿委托有关大专院校、科

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研机构或社会组织、学术团体组织起草。这种起草方式主要适用于专业性、技术性较强的立法项目，立法机关也可以将某一立法项目中的部分专业性、技术性较强的条款内容委托有关单位起草。

4.由一定数量的人大代表或人大常委会组成人员起草法规案 地方组织法规定，一定数量以上的人大代表或常委会委员可以联名提出地方性法规议案。由人大代表或常委会组成人员作为提案人直接起草法规案，可以更好地发挥他们在地方权力机关和地方立法事务中的作用。当然，在具体起草过程中，人大代表或常委会组成人员可以委托有关单位和专家学者起草，并充分吸收广大人民群众的意见，从而提高草案质量。

（三）完善立法审议工作机制，提高立法审议的质量和水平 审议机制的改革，目的在于充分发挥立法机关及其各专门机构在审议中的主体作用，保障审议的质量。审议机制的改革应当从改善初审工作、提高统一审议的民主化和科学化水平、增强人大及其常委会组成人员会议审议的主体意识等方面入手。

1. 改善初审工作

改善初审工作需要处理好两大关系：一是初审与统一审议的关系，二是初审与立法提案的关系。

初审与统一审议的关系，实质上就是有关专门委员会与法制委员会围绕对法规案的审议职责划分所发生的关系。从审议的内容和标准来说，初审实质上相当于“立项论证”，要从立法的必要性、立法内容的合法性和可行性等方面进行审议，同时，还要提出本委员会对该法规案是否列入人大或者常委会会议议程的意见以及对法规草案修改补充的具体意见等。统一审议则不同，不涉及“立项论证”，而是在征集、汇总各方面对草案提出的意见和建议的基础上，对草案进行审议修改，虽然在审议修改中也要遵循合法性、可行性原则，但此时

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的合法性、可行性审议不同于初审阶段针对法规案是否列入审议议程，在总体上对法规案及其主要内容的合法性、可行性所做的审议，而是针对草案具体条款内容和各方面意见、建议的合法性、可行性审议。今后，需要从明确划分初审与统一审议职责划分界限的角度，严格抓好有关专门委员会和法制委员会各自审议职责的协调、落实。

初审与立法提案的关系，是指提出立法议案的时间与人大及其常委会会议审议法规案的时间的间隔期限的合理确定。为了保证有关专门委员会有充足的时间开展对法规案的调研论证，为提高初审工作质量打下坚实的基础，有必要对现行的立法计划工作机制进行改革，即立法计划不再对立法提案的时间进行“计划”，而是在有关专门委员会对立法提案进行初审的基础上对人大及其常委会会议审议的时间作出计划安排。这样一来，初审工作就不仅不会受立法提案时间的牵制，而且成为了制定立法计划的直接依据，实质上是将原来立法计划制定过程中的“立项论证”环节与立法计划实施过程中的“初审”环节合二为一，原来制定立法计划时向立法提案主体征集“立法建议”，也要改成向提案主体征集“立法议案”。这种改革，必然会促使有关专门委员会全面深入地开展“立项”的调研论证工作，既有利于提高立项的工作水平，也能保障初审工作的质量。

2. 提高统一审议的民主化、科学化水平

在科学界分统一审议与初审工作职责界限的基础上，统一审议工作应当将重心转移到征集、研究各方面对法规草案意见和建议上来，从而不断提高统一审议工作的民主化、科学化水平。具体来说，要围绕加大立法信息的社会公开力度和提高立法工作的公众参与效果，着重从以下几方面制度建设入手，强化统一审议的民意基础：一是扩大法规案立法信息公开的对象，不仅公布草案，也要公布草案说明、审议意见、立法依据、修改情况等，使公众对法规草案、审议情况和立

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