改进立法体制机制，进一步提高地方立法质量(2)

众提出的立法建议项目数量极少，而且经初步论证基本上“不具备立法条件”；各专门委员会也很少自行提出立法建议项目，多数情况下，只是对政府部门提出的项目进行选择、认可而已。上述状况表明地方立法在立项来源途径上仍然非常单一、狭窄，过多依赖政府部门的倾向容易导致在立项阶段就存在明显的“部门利益色彩”。

立项条件和标准过于原则，缺乏可操作性，这是当前地方立法立项机制的又一大缺陷。关于立项的条件，法律、法规并没有明确规定，2004年，市十二届人大常委会通过了《宁波市人民代表大会常务委员会立法计划制定办法》，将立项条件和标准界定为：属于市人大常委会立法权限；不同上位法相抵触；具有必要性和可行性；符合本市实际情况。上述立项条件和标准可以归纳为“合法性、必要性、可行性”，除了“合法性”因有上位法的明确依据可供操作，各方面基本上不会存在异议之外，对于“必要性、可行性”的理解，往往存在争议。在立项条件和标准不够明确、具体和具备较强可操作性的情况下，立项论证容易沦为纯粹的立项协商，协商过程中的主观随意性和“长官意志”，也容易损害立项的科学性和权威性。

（二）起草方式呈现单一化，起草过程中的“部门利益色彩”仍然较为明显

单一的起草方式与狭窄的立法项目来源途径密切相关。在地方立法实践中，绝大部分立法项目属于政府管理事项的范畴，一般由政府提出法规议案。立法法规定：“提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明”，表明享有提案权的政府同时可以支配和处分起草权，由于具体行政管理事务是由政府有关主管部门承担的，主管部门便获得了实质上的“起草权”。于是，由政府提出议案并由主管部门起草的单一立法起草方式从立法机关成立之初就成为牢固的“惯例”。部门起草容易导致“部门利益合法化”，主要表现在：对主管部门所拥

6

有的职权规定得较为明确、细致、全面，对其应承担的职责规定较为模糊、粗糙或干脆不作规定；强化管理中的命令、处罚和强制措施，忽视服务和指导；对公民义务和处罚的设立较多或不合理，权利与义务、义务与处罚之间不协调，争抢对本部门有利益的管理事务，推卸管理难度大又无“利”可图的管理事务，造成执法中的多头处罚和行政不作为等等。

在对政府部门起草的监督上，目前主要采取“提前介入”方式，但由于缺乏有效规范，“提前介入”方式在实践中演变成立法机关工作机构应政府部门“邀请”，参与部门举行的外出考察活动和征求意见座谈会，主要是“看”和“听”，而不是审查和决定，对起草草案是否遵循立法目的和意图、是否科学合理和具有可操作性等重大实质性问题，不能实施有效的监督，“提前介入”往往流于形式。

（三）立法审议中立法机关主体作用的发挥具有局限性 立法审议是立法权运行的中心环节，也是立法机关体现立法主导性、自主性的主要途径。根据审议主体和程序的不同，立法审议可以分为有关专门委员会初审、法制委员会统一审议、人大及其常委会会议审议三种类型。当前地方立法审议工作存在的主要问题是：初审工作不够深入；统一审议的民主化、科学化水平有待提高、人大及其常委会组成人员会议审议的主体作用需要加强等。

1.初审工作不够深入

实践中，专门委员会之外的法定主体（一般为本级政府）提出的立法议案，先由有关专门委员会进行“初审”并提出是否列入立法机关会议审议议程的意见。从我市历年实际情况来看，法规案经市政府常务会议讨论和原则通过后提交市人大常委会审议的时间离市人大常委会会议审议时间不足一个月，有的甚至连半个月都不到。有关专门委员会因准备时间不足，对法规案的初审往往难以深入，难以发现

7

法规案存在的深层次的矛盾问题，影响了初审的质量。另外，有关专门委员会与法制委员会之间的职责分工也需要进一步明确。初审工作与统一审议工作的标准存在交叉甚至重合，没有从充分发挥专门委员会专业工作优势和法制委员会法律工作优势的角度出发，科学界定两者的具体审议工作职责。初审与统一审议的职责界限不清，是导致有关专门委员会初审工作不够深入的重要原因。

2.统一审议的民主化、科学化工作机制有待完善

法规草案经立法机关第一次审议后到表决通过前，需要由法制委员会根据各方面提出的意见进行统一审议。统一审议存在的主要问题是，过于依赖统一审议机构工作人员的自身素质和工作能力，社会化、民主化、科学化的意见征集、吸纳、决策机制没有充分发挥作用，导致草案的修改质量在很大程度上取决于经办人员的工作能力和水平。虽然围绕统一审议职责的履行，建立了一系列民主化、科学化立法工作机制，但离新形势下进一步推进民主立法、科学立法进程的要求仍有较大距离，如公开调研论证的面还不够广，意见征集及反馈的社会渠道不够通畅，偏重于向政府部门征求意见，容易忽视与立法事项有直接关系的社会利益主体的主张和意愿；对各方面提出的不同意见，研究和协调还不够深入，尤其是对于一些争议比较集中、协调比较困难的问题，缺乏深入调研、沟通的力度；公民和社会各界与立法机关之间的互动机制尚不健全，公民和社会各界除了受邀参与立法机关公开征求意见的活动外，自发、主动向立法机关提出意见和建议的热情不高，立法机关回应公民和社会各界意见的积极性也有待提高。

3.立法机关组成人员在会议审议中的主体作用需要加强 立法机关组成人员是立法工作的主体力量，立法机关会议审议是立法工作的中心环节。立法机关会议审议存在的主要问题是，部分组成人员缺乏事先对草案的认真细致的审阅，缺乏对法规案涉及问题进

8

行全面、深入的调研，致使审议发言和提出意见的质量受到影响。造成这种状况的原因，一方面是政府提交法规案的时间与人大常委会安排会议审议的时间间距过短，组成人员没有充足的时间进行调研，难以对草案中存在的问题，从合法性、可行性等角度做到深入分析、准确把握，导致一些委员在审议过程中要么不提意见，要么隔靴捎痒、浅尝则止，提不出有质量的意见；另一方面也与组成人员自身的履职意识和能力有关，组成人员在整个任期内没有接受人大工作必要的、专门的、系统的培训的情形比较普遍，或者即便有培训，由于缺乏长期在人大从事专职工作的心理预期和实际经历，培训的实际意义也会大打折扣，个别组成人员从始至终对我国法律体系、人大立法工作的基本特征和具体要求等缺乏必要了解和知识储备，导致在审议过程中力不从心、草率应付的现象并不鲜见。

（四）立法后评估、执法检查和法规清理工作未形成长效机制 对现行地方性法规实施的效果开展评估、检查，对已经不适应客观形势发展变化的法规及时通过清理予以修改、废止，是促进立法质量不断提高的必要保障，也是完善立法体制机制的必然要求。从立法法、监督法等法律的规定来看，立法后质量监督方式主要有“执法检查”和“备案审查”两种，另外，立法机关日常实践中比较常见的监督方式还有“立法后评估”和“法规清理”。上述立法质量监督方式中，除了备案审查需由法律规定的特定监督机关（一般为上级立法机关）实施外，其他几种方式均可由制定机关自行实施。

由于监督法对执法检查的主体、内容、程序、效力等做出了明确规定，实践中执法检查工作已经做到了有章可循，且已上升为人大常委会开展工作监督的层面，规范性和权威性均有了可靠的保障。但是，目前我市执法检查工作仍有局限性，实践中以配合和贯彻上级人大统一部署对国家法律在本行政区域的实施开展执法检查为主，对自己制

9

定的地方性法规的执法检查往往容易忽视。

近年来，立法后评估有一些积极探索，但主要限于法制委员会工作监督层面，且由于缺乏法律依据，其效力、效果均受到限制。同样，由于缺乏法律依据，法规清理工作的主动性、自主性不够，所开展的几次法规清理均是根据全国人大的统一部署对现行法规中存在的问题进行专题清理。

总的来看，对市人大及其常委会自行制定的地方性法规实施后的绩效评估、执法检查、法规清理工作尚未形成常态化、制度化，立法机构与执法部门之间的日常联系、沟通不够积极，对一些法规的实施情况和法规本身存在的问题了解不够，不利于对现行法规根据客观形势发展要求及时进行修改或者废止，也影响了法规实施的效果和立法质量的进一步提高。

三、地方立法体制机制改革创新的具体路径

针对当前地方立法体制机制上存在的较为突出的问题，从立项、起草、审议、立法后评估检查和清理等立法工作的各个环节入手进行改革路径的探索，推进地方立法工作不断进步，是地方立法机关应当认真履行的重大职责。

（一）拓宽立项来源途径，推进立项论证的民主化、科学化 立项是立法活动的起点。完善立项机制，是实现立法民主化、科学化的必要条件，也是从立法工作的源头保障和提高立法质量的根本要求。立项机制的改革，要从拓宽立项来源途径入手，围绕立项的具体标准和程序，建立和完善立项标准体系，推进立项论证的民主化、科学化。

1.拓宽立项来源途径

目前，对于立法项目征集多元化途径的拓宽，已经引起重视，存在的不足主要在于征集的实质效果没有真正体现多元化征集的要求，

10

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说教育文库改进立法体制机制，进一步提高地方立法质量(2)在线全文阅读。