改进立法体制机制，进一步提高地方立法质量

改进立法体制机制，进一步提高地方立法质量

——宁波人大地方立法成效、问题和改革创新具体路径

1988年3月5日，国务院批准宁波为“较大的市”，从此，宁波依法享有地方立法权。市人大及其常委会积极行使地方立法权，截止2013年12月，共制定地方性法规103件，废止30件，并对45件法规共进行了64次修改（修订），涵盖了经济发展、市场秩序、资源管理、环境保护、教育科技、文化卫生、基层民主、城乡建设等各个方面，为推进依法治市进程、促进我市经济和社会发展，做出了积极贡献。根据宪法和立法法等有关法律规定的立法体制，较大的市的人大及其常委会立法可以分为“实施性立法”、“自主性立法”、“先行性立法”三种类型。除了根据本市实际需要对上位法作出具体规定之外，我市不少法规属于国家和省尚没有相关法律、法规规定的“先行立法”，以及属于本市地方性事务、国家和省不会进行专门立法的“自主性立法”，它们共同构筑了适合我市实际需要、与国家和省法律法规相配套的地方性法规体系，在中国特色社会主义法律体系中，发挥着必要的补充作用，也为促进法律体系的完善和法治国家建设，创造、积累了许多有益的经验。新形势下，地方立法机关要适应经济社会转型升级的客观需要，按照中央、省、市委全面深化改革和推进国家治理体系、治理能力现代化的要求，及时改进体制机制上存在的缺陷，保障地方立法质量和工作水平的不断提高。

一、宁波人大地方立法的主要成效和经验总结

（一）坚持党对立法工作的领导，保证立法工作正确的政治方向 坚持党对立法工作的领导，是立法法规定的一项基本原则，也是常委会立法工作的基本要求。市人大及其常委会在立法选项时，主动与市委的决策相结合，立法规划和年度计划都要报市委批准后实施；

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对每一件法规案和立法工作中涉及改革、发展、稳定和其他事关人民群众切身利益的重大问题，在法规通过前都及时向市委请示报告，保证党的方针政策通过法定程序上升为地方性法规。

（二）树立科学发展意识，促进立法与社会发展的和谐统一 市人大及其常委会紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务开展立法工作，坚持立法决策与改革、发展、稳定的重大决策相结合，妥善处理改革、发展和稳定的关系，在肯定和保护改革发展成果的同时，正确引导和规范改革发展的方向。如近年来围绕加快城市化进程、生态市建设、建设“平安宁波”、实施“六个加快”等战略目标，常委会及时制定了《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市环境污染防治规定》、《宁波市城乡规划条例》等地方性法规，针对我市改革发展中迫切需要调整和规范的突出问题，作出了切实可行的具体规定，收到了良好的效果。

（三）以人为本，保护广大人民群众的根本利益

保护人民群众根本利益，是立法体现人民意志的根本途径。市人大及其常委会在制定立法计划（规划）时，重视并优先安排经济发展和资源保护、社会保障和公共事业促进以及其他与广大人民群众利益密切相关的立法项目。在审议、修改法规草案时，重视消除立法中的重义务轻权利、重权力轻责任、重管理轻服务的现象，防止“部门利益”倾向。如《宁波市住宅小区物业管理条例》关于物业服务企业公开各项物业经费收取和使用情况，建设单位不得以只售不租为由拒绝出租空置的车库、车位，平时用作停车位的地下人民防空工程设施应当向全体业主开放等规定；《宁波市慈善事业促进条例》关于公益性社会团体和事业单位可以单独开展公开募捐活动，其他组织和个人为帮助特定对象或应对突发事件，经单位或者居（村）民委员会同意，

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可以在本单位或者本社区（村）等特定范围内开展募捐活动等规定；《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》关于公立医疗机构参加医疗责任保险、市和县（市）区司法、卫生等部门指导当地社会团体和其他组织建立医疗纠纷人民调解委员会等规定，此外，还有城市绿化、农村绿化、私营企业权益保护、房屋拆迁管理和安置补偿、住宅小区物业管理、志愿服务、慈善促进等地方性法规，均体现了立法以人为本、保护最广大人民群众根本利益这一宗旨。

（四）坚持上位法依据和本地实际情况相结合，正确处理维护法制统一与突出地方特色的关系

市人大及其常委会坚持从本市实际出发，在遵循与上位法“不抵触”原则的前提下，运用地方立法的自主性和创制性，重点解决本行政区域内突出的而国家立法尚未规定或不宜规定的问题。如《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市学校安全条例》、《宁波市无居民海岛管理条例》、《宁波市预防职务犯罪条例》、《宁波市遗体捐献条例》、《宁波市精神卫生条例》、《宁波市慈善事业促进条例》、《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》等法规，均属于在国内较早立法或最先立法，且突出了经济和社会发展的需要，在现行国家法律框架下，具有鲜明的地方特色。在制定执行性的法规时，注重以上位法为依据，创设具有地方特色的具体规定，避免照搬照抄上位法。如《宁波市非机动车管理条例》、《宁波市公路养护管理条例》、《宁波市环境污染防治规定》、《宁波市节约能源条例》等法规，根据本市实际需要，对上位法的规定作了具体规定，具有较强的可操作性。

（五）逐步完善立法工作机制，推进科学立法和民主立法 我市的民主立法和科学立法工作已逐步走上规范化、制度化轨道。市十二届人大开始设立5个专门委员会，法制委员会还聘请了专家学者、法律界知名人士作为咨询员，建立和完善了专门委员会对法

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规草案的初审和统一审议制度，对一些涉及利益面较广或者涉及多个部门职责的法规案，尝试由有关专门委员会组织起草或委托专家起草。十三届、十四届人大在继续实施立法咨询员制度的同时，还建立了基层立法工作联系点制度，进一步加强了立法工作与社会实践、基层群众的联系。为了保障人大常委会和各专门委员会依法履行职能，还制定了立法计划制定办法、立法听证规则、法规草案征求意见工作制度、法规草案初审工作规定和立法技术规范等工作制度。为了保障人民群众通过多种渠道参与立法，积极开展“开门立法”，运用公开登报、召开座谈会和专家论证会、实地考察、个别走访等多种形式，广泛听取市民和社会各界的意见。在拟定立法计划和立法规划项目库时，公开向社会发布通告，征集立法建议项目，做到了从立法的源头上就让广大公民直接参与。法规草案在一审之后，都要公开登报，并通过书面方式直接征求市级有关部门和单位、各县（市）区人大常委会和部分人大代表的意见，同时在部分县（市）、区人大召开有当地有关部门和单位、基层组织、人大代表和管理相对人参加的座谈会。对于与广大人民群众利益密切相关的法规，还通过举行听证会的形式，直接听取有关方面意见，如近年来对非机动车管理、学校安全、公共汽车客运、征收集体所有土地房屋拆迁等法规草案举行听证会，收到了良好的社会效果，立法的公开性、民主性得到了生动体现。自十二届人大以来，共对7件地方性法规草案举行了8次立法听证会。

（六）实行立法后评估，以法规实施的跟踪监督促进立法工作 近年来，市人大常委会和市人大有关专门委员会在对法律、法规实施情况进行检查和开展调研时，重视调查、了解和收集我市地方性法规实施中的实际问题，每年选择一至二件地方性法规，开展“立法回头看”，做好法规实施情况的跟踪监督。根据市委《关于建设法治宁波的决定》中提出的“加强立法评估”的要求，积极探索建立和完

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善地方立法质量和绩效评估机制。从2007年开始，每年选择若干件现行法规开展立法后评估工作，通过立法后评估和对法规实施情况的调查研究，了解法规实施的成效和问题，分析法规中各项制度设计的合法性、合理性、可操作性和存在的不足，总结立法工作经验，以便有针对性地改进立法工作，适时修改或废止不适应客观形势发展变化的规定，不断提高地方立法质量。

二、当前地方立法体制机制存在的主要缺陷

立法体制机制涉及立法权限划分、立法权的运行等立法工作的根本问题。立法体制机制存在的缺陷，是影响立法质量进一步提高的重大障碍，及时查找、发现和剖析现行地方立法体制机制中阻碍立法质量进一步提高的问题，是推进地方立法工作不断改革创新的必然要求。

从我市地方立法实践来看，当前地方立法体制机制方面存在的问题主要表现在立法选项、起草、审议、评估、清理等立法运行的各个环节中。

（一）立法项目来源途径比较狭窄，立项条件和标准的可操作性不强

尽管我市地方立法已将广泛、公开征集立法建议项目作为立项民主化程序的重要内容，但从征集立法建议项目的实际情况来看，多元化立项来源途径的实施效果不明显。当前，征集立法建议项目的途径一般有以下几种：向本级人大各专门委员会、政府各部门和单位、下一级人大常委会书面征集；利用代表联络的各种方式向本级人大代表征集；通过报纸、网络等新闻媒体向社会公开征集。通过上述途径征集的项目，大部分是由本级政府各部门和单位申报的；人大代表、下一级人大常委会近几年来提出的立法建议项目数量有所增加，但经立项论证，“不具备立法条件”和“立法条件不成熟”的居多；社会公

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