政策不稳定性与经济增长——来自中国地方官员变更的经验证据(3)

　　与中央官员相比，虽然地方官员可选择的政策工具相当有限，但随着以1994年分税制为标志的经济分权和行政分权改革的深化与推进，地方官员的决策力与其在地方经济活动中所起的主导作用日趋显著。一方面，财政分权使得地方官员对地方财政收支拥有了极大的自主权，地方财政支出占总财政支出的比重早在2009年就已超过了80%，远远高于发达经济体以及新兴经济体的相应比重(3)。类似地，许多文献也从不同角度实证检验了财政分权以来地方政府支出的扩张性倾向以及地方政府之间的财政支出竞争(郭庆旺、贾俊雪，2009；赵文哲、周业安，2009；李涛、周业安，2009；方红生、张军，2009；李猛、沈坤荣，2010；贾俊雪等，2012)。另一方面，行政分权使得与企业投融资相关的各项政策都掌握在地方官员手中，地方官员的决策行为对企业的投融资行为具有巨大的影响(周黎安，2004，2007)。由于“为增长而竞争”的地方官员有干预银行信贷的强烈动机，而投资最终也要靠金融资源来支持(巴曙松等，2005)，银行信贷无疑是地方官员实现其经济增长目标的重要手段(张军，2006；李维安、钱先航，2012)。Brandt和Zhu(2000)、Bennett和Dixon(2001)以及Feltenstein和Iwata(2005)也提出了类似观点，认为受其自我利益驱动和预算约束，地方政府在很大程度上会更倾向于采用隐性担保、信贷干预等手段来扶持地方企业投资，进而导致信贷规模的过度扩张。可见，尽管地方政府在整个金融体系中并不拥有所有权优势，从而无法对信贷供给构成有影响力的控制，但通过贷款担保、信贷优惠、土地征用、行政审批等信贷干预政策，地方政府却可以极大地影响企业的信贷需求，进而在很大程度上得以将最终的信贷投放规模纳入地方政策调控体系。

　　本文从财政支出和信贷投放两个角度来衡量地方官员对当地经济活动的政策影响力，既是从地方层面对财政政策和货币政策这两大最重要的宏观政策工具的呼应，也有助于我们更全面地了解政策不稳定性影响经济增长的内在传导机制。

　　(三)从经济增长到政策不稳定性

　　在众多实证研究成果的支持下，Alesina&Perotti(1996)早就总结指出，政策不稳定与经济增长之间存在紧密的相互依存关系。一方面，当某个外部因素(如非经济相关的政治冲突加剧)提高了一国的政策不稳定程度时，投资和经济增长都会随着政治动荡的加深而下滑，并进一步加剧了该国的政策不稳定；反之，当某个外部因素(如非政治相关的贸易条件恶化)削弱了一国的经济增长时，该国国民往往会将经济衰退归咎于政府，进而加剧了该国的政策不稳定，并促使经济增长进一步下滑。类似地，周黎安(2007)的研究也表明，中国的官员晋升制度存在明显的锦标赛性质，地方经济的增长速度正是这种锦标赛式晋升制度中最核心的考核指标。然而，现有文献大多将官员变更事件视为严格外生的解释变量，从而通过将其与经济增长变量进行简单的普通最小二乘法(OLS)回归来研究官员变更与经济增长之间的关系，这种方法不仅忽视了二者之间存在内生性的事实，也有悖于OLS的基本假设条件，从而势必造成估计结果的偏误。

　　因此，结合关于政策不稳定性对经济增长影响的考虑，本文构建了一个VAR框架下的实证模型，以充分反映官员变更与经济增长之间的相互作用机制。

　　三、理论假设

　　依据上文思路，本文将从政策不稳定性影响经济增长的根源、政策传导工具，以及政策不稳定性与经济增长之间的内在性3个角度展开理论分析，并据以提出待检验的假设。

　　(一)政策不稳定性影响经济增长的根源

　　正如大量文献所指出的，随着频繁的官员变更缩短了官员的平均任期，在任官员往往更有动力去最大化其可支配的任期资源，而不是着眼于辖区的长远利益(Ali，2001)。这种短视性行为的倾向会驱使在任官员提高对生产性资本的征税，或无节制地扩张支出，或大量举债以增加当期可使用资源，而这些政策举措最终都将导致经济运行效率的下降和经济风险的增大，进而阻滞了经济增长。更为严重的是，新上任官员同样会继承这种短视性行为的倾向。由于短视性经济扩张造成的问题大多只有在长期的经济结构调整中才能得以逐步根治，而受任期较短与政策时滞的约束，为了尽快在任期内实现与前任相比更为突出或不同的政绩，新上任官员往往被迫采用更加短视的政策手段去刺激经济，以更迅猛的经济扩张来化解或掩盖前任遗留下来的各种经济隐患(王贤彬等，2009)，可想而知，其后果必然是为后任官员留下了更多隐患。一旦历任官员的经济决策都陷入了这种恶性循环，整体经济运行将不可避免地面临着全面崩盘的严峻危机。因此，为了保证政策的稳定性，许多发达国家都为其负责主要经济决策制定的官员安排了相当长的任期，如美国联储主席的任期甚至长于其总统任期；而在那些经济发展长期处于停滞状态的国家，由政权更迭频繁所导致的政策不稳定性几乎都有着不可推卸的责任(Gupta，1990；Alesina&Perotti，1996)。

　　与此同时，官员变更也给经济增长带来了额外的政策不确定性。首先，官员变更往往会带来政府工作的“断档期”，无论是由于任满干部卸任前故意将当前棘手或敏感的事情拖延至下一任以降低自己承担失误的风险，还是由于人心浮动的基层干部对日常工作关注度的大大降低，政策制订和执行的效率在换届期间都会出现明显下滑，且这种效率损失的发作时点与程度通常都是不可预期的。其次，官员变更还会造成政策的不连续性，这不仅是由于变更官员本身的异质性，更有相当一部分是源自于继任官员希望尽快突破上任官员留下的旧局面进而开辟新政绩的惯性行为，而二者均不同程度地向市场传递出了政策倾向不可预测的信号。这种政策不确定性动摇了投资者对未来投资前景的信心，不仅有碍于生产效率的提高，也使得私人投资活动以及资本流入变得更为审慎，并最终使经济增长速度受到了拖累(Benhabib&Spiegel，1994)。

　　基于以上分析，本文提出了如下假设。

　　(H1)官员变更对经济增长会产生负面影响，且这种负面效应的主要根源为官员变更引起的政策短视性行为和政策不确定性预期。

　　(二)政策不稳定性影响经济增长的政策传导渠道

　　在中国特殊的“财政分权”和“行政分权”的体制安排下，地方官员对其辖区的经济增长已有着相当大的影响力。首先，随着地方财政支出占总财政支出的比重日益提高，地方政府对地区经济增长的财政干预力度不断增强。与此同时，由于地方官员在决策链中更接近政策目标的最终指向者——企业，财政支出政策的认识、执行与生效时滞都大大缩短，以致财政支出政策得以在地方官员手中发挥出更为灵活有效的影响力。当面临任期短、任务重的晋升压力时，对短期政绩的追求以及对不确定未来的预期必然会促使地方官员采取以短期收益为首要目标的财政扩张政策，因此，当官员变更引起的财政支出波动对经济增长产生影响时，也必然会在相当大的程度上体现出上述的这种短视性政策特征。从当前研究来看，也确实有很多实证数据显示，中国地方政府间的增长锦标赛大多是围绕其财政扩张政策展开的(郭庆旺、贾俊雪，2009)。

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