政策不稳定性与经济增长——来自中国地方官员变更的经验证据

　　摘要：以1999~2013年地级市官员变更为样本，本文实证考察了政策不稳定性对经济增长的影响。研究结果表明：(1)官员变更所引发的政策不稳定性对经济增长有显著的抑制作用，其中，不确定性预期对经济增长的负面影响更为突出。(2)官员变更对经济增长的财政影响总体上要强于其信贷影响，但财政政策渠道传导的主要是官员短视性政策行为对经济增长的负面影响，而信贷政策渠道传导的则主要是官员变更引发的政策不确定性预期。(3)经济增长对官员变更有正向的刺激作用，但经济增长风险却是官员晋升体系中的一个负向考核指标。我们还发现，随着科学发展观对官员变更制度中的经济考核指标的弱化，中国经济增长中的政策因素和政策风险显著减弱。

　　关键词：地方官员变更；政策不稳定性；经济增长；GARCH-in-Mean模型；

　　作者：杨海生

　　一、引言

　　近年来，越来越多的国内外研究发现，官员变更导致的政策不稳定性对一国的宏观经济增长有显著的负面影响(Barro，1991；Alesina&Rodrik，1994；Jones&Olken，2005)。以美国为例，由Baker等(2013)创造的经济政策不确定性指数(EconomicPolicyUncertainty/EPUIndex)显示，激烈的总统选举(多为执政党阵营转换时)对经济政策不确定性的影响丝毫不逊色于重大的危机事件，且这种由政权更迭带来的政策不稳定在近期更有愈演愈烈的趋势。如图1所示，2012年的美国大选使得当年下半年的政策不确定性大大高于过去25年，其主要原因就在于选举双方对有史以来规模最大、影响最广的监管计划——奥巴马医改方案(Obamacare)——所持的针锋相对立场(1)，以及对有史以来最为严重的财政悬崖(fiscalcliff)无望的拉锯战，致使这个世界最大经济体从上到下都充满了对政策稳定性的质疑。

　　图1美国经济政策不确定指数(EPUIndex)：1985年1月~2013年3月

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　　数据来源：，，，，mimeo。

　　资本市场对这一事件的反应最为直接，大选第二天纽约股市三大股指跌幅均超过2%，蓝筹道琼斯指数和大盘标准普尔指数也均创下3个月低点，国际油价更是重挫超过4%；据当时超党派的国会预算办公室(CongressionalBudgetOffice)预测，仅财政悬崖带来的政策不稳定性便足以使经济增速下滑0.5个百分点。官员变更带来的政策不稳定性对企业投资、资本市场，乃至经济增长的抑制作用同样得到了大量实证研究的佐证(Julio&Yook，2012；Liu，2010；Durnevetal.，2012；Gulen&Ion，2012)。

　　在中国，政府周期性的换届和官员的人事变化，使得不同任期政府的经济增长目标和宏观调控的具体手段都有所不同，从而对经济周期产生影响。Imai(1994)发现，中国的经济周期呈现投资周期现象；Tao(2003)则进一步指出，自1987年以来，中国总固定资产投资增长率的四次峰值分别出现在党的十三大、十四大、十五大和十六大召开的次年；张军和高远(2007)以及王贤彬等(2009)通过对省级官员变动数据的实证检验均发现，省长、省委书记的变更对其辖区的经济增长有显著的负面影响；曹春芳(2013)以及徐业坤等(2013)则进一步从微观企业投资的角度验证了官员变更与经济增长之间的负向联系。

　　事实上，除中美两国外，法国、俄罗斯、墨西哥、韩国、西班牙等56个国家均于2012年举行了政府换届大选(2)。不难想象，在这日显动荡的世界政治格局中，政府换届、内阁更替以及官员变动等政治事件的经济影响已远远超过了事件本身的政治含义。因此，如何更准确地解读官员变更、政策不稳定性与经济增长之间的关系，无论是对更稳定地推动经济发展，还是对更有效地实现各种经济调控措施的软着陆而言，无疑都具有重大的理论前瞻性与现实指导性。

　　在此背景下，本文以1999~2013年全国近400个地级市为样本，采用VAR框架下的GARCH-in-Mean模型，实证检验了市长及市委书记的更替所引发的政策不稳定性与经济增长之间的相互影响，并进一步考察了上述影响的政策传导渠道及作用机制。文章发现：(1)官员变更所引发的政策不稳定性对经济增长有显著的抑制作用，其中，不确定性预期对经济增长的负面影响更为突出；(2)官员变更对经济增长的财政影响总体上要强于其信贷影响，但财政政策渠道传导的主要是官员短视性政策行为对经济增长的负面影响，而信贷政策渠道传导的则主要是官员变更引发的政策不确定性预期；(3)经济增长对官员变更有正向的刺激作用，但经济增长风险却是官员晋升体系中的一个负向考核指标；(4)官员变更引起的财政风险主要产生于地方官员的执政阶段，而信贷风险却主要是在经济运行环节中积累催生的；(5)随着科学发展观对官员变更制度中的经济考核指标的弱化，中国经济增长中的政策因素和政策风险显著减弱，地方政府的“计划性”职能特征逐步淡化，具有较强“市场性”特征的间接信贷调控职能正逐渐超越直接财政干预职能，对经济增长发挥着日益重要的影响力。

　　本文主要贡献在于：第一，利用GARCH-in-Mean模型的创新设定，将政策不稳定变量及其波动率同时作为解释变量引入实证模型，有助于区别考察官员变更导致的政策不稳定性对经济增长的不同影响动因。虽然现有关于官员变更和经济增长的理论研究均指出，官员变更对经济增长的抑制作用主要源于新上任官员急于刺激地方经济的“短视行为”造成的整体经济效率下滑(Bestley&Coate，1998；张军、高远，2007；钱先航等，2011)，以及对政策变更的不确定性预期(Bernanke，1983；Ingersoll&Ross，1992；Panousi&Papanikolaou，2012；Pastor&Veronesi，2012)，但当前的实证研究或者是将二者不加区别地视为一体，或者只是侧重考察二者之一。借助GARCH-in-Mean模型将解释变量的标准差同步引入回归方程的特殊结构，本文能够以官员变更的均值和标准差分别衡量官员变更造成的短视性行为和不确定性预期对经济增长的影响，有助于更准确地考察影响政策不稳定性对经济增长作用机制的内在因素。第二，通过分解地方官员可操控的不同政策工具，更深入完整地刻画了官员变更引起的政策不稳定性对经济增长的影响机制。通常来说，从官员变更到经济增长波动，整个传导机制存在着不可或缺的两个重要环节，即“政策工具选择”和“基础经济变量选择”。然而，从当前研究现状来看，我们对后者已有了相当丰富的积累，大量文献表明，投资正是对官员变更所引起的政策不稳定性最为敏感的基础经济变量(Julio&Yook，2012；徐业坤等，2013)；但对前者的认识却仍存在相当大的空缺，李维安和钱先航(2012)利用市委书记与城商行的对应样本从银行信贷角度解释了官员促进经济增长的途径，可以说是研究上述传导机制中的政策工具选择环节的开创性工作。正是从这一点出发，本文通过地方官员变更的经验证据细致地讨论了不同政策工具在官员变更与经济增长二者之间建立起的纽带作用，有助于更为全面地理解政策不稳定性与经济增长之间的影响机理。第三，通过VAR模型的构造，将政策不稳定性和经济增长作为相互依存的内生变量纳入一个统一的分析框架。尽管相当一部分文献都指出，经济增长对政策不稳定性同样有着显著的影响，在中国特殊的政绩考核体系下，地方政府之间甚至存在着“为晋升而增长”的GDP主义倾向(周黎安，2004，2007)，然而实证研究却少有对这一现象的直接数据支持。本文充分考虑了政策不稳定性与经济增长的这种相互作用，利用VAR分析框架来考察二者的内在联系，完善了我们对二者关系的认识。

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